金融穩(wěn)定是國民經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展和社會(huì)長治久安的重要保障。習(xí)近平總書記指出，防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是金融工作的永恒主題。為落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于防控金融風(fēng)險(xiǎn)、健全金融法治的部署，有必要專門制定“金融穩(wěn)定法”，保障國家金融安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和金融良性循環(huán)、健康發(fā)展。

金融是國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分。防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，事關(guān)國家安全、發(fā)展全局和人民財(cái)產(chǎn)安全，是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展必須跨越的重大關(guān)口。2018年以來，在國際金融危機(jī)影響擴(kuò)散的背景下，我國經(jīng)濟(jì)周期性、結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾疊加，歷史上長期積累的各類金融風(fēng)險(xiǎn)“水落石出”。國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)（以下簡稱“金融委”）和各級(jí)地方政府、各部門各單位，在黨中央、國務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)決打好防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，取得重要階段性成果。

但金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作須臾不能放松。從風(fēng)險(xiǎn)成因和表現(xiàn)看，我國金融風(fēng)險(xiǎn)是多年長期積累形成的，是體制性、機(jī)制性、周期性和行為性等因素疊加的結(jié)果，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多面廣，金融體系脆弱性依然存在。當(dāng)前，國際政治經(jīng)濟(jì)格局深刻變化，新冠肺炎疫情形勢(shì)仍不確定，全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇不穩(wěn)定不平衡。同時(shí)，我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整仍處于陣痛期，金融穩(wěn)定將面臨更加復(fù)雜嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，需要高度重視、穩(wěn)妥應(yīng)對(duì)，積極有效遏制金融風(fēng)險(xiǎn)傳染擴(kuò)散，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)需要堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，但我國現(xiàn)行法律對(duì)金融穩(wěn)定和金融風(fēng)險(xiǎn)防范處置的規(guī)定條款分散、過于原則，部門化色彩較濃，缺乏系統(tǒng)完整的規(guī)定。建立統(tǒng)一、有序、高效、權(quán)威的金融穩(wěn)定法律制度，已經(jīng)刻不容緩。

加快制定“金融穩(wěn)定法”的必要性

一是防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的迫切要求。金融風(fēng)險(xiǎn)的外溢性、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，一旦發(fā)生傳導(dǎo)蔓延將嚴(yán)重威脅金融穩(wěn)定和國家安全。近年來，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)日益復(fù)雜，金融風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)多樣化和隱蔽化的特征，更易產(chǎn)生跨行業(yè)、跨市場和跨境的金融風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)，識(shí)別和管理金融風(fēng)險(xiǎn)的難度不斷加大。加之當(dāng)前國內(nèi)外形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻，各類金融風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)高發(fā)，亟待通過立法方式建立金融穩(wěn)定長效機(jī)制，維護(hù)政治社會(huì)穩(wěn)定大局。

二是及時(shí)總結(jié)國內(nèi)金融風(fēng)險(xiǎn)化解處置經(jīng)驗(yàn)，健全金融穩(wěn)定工作機(jī)制的需要。2017年第五次全國金融工作會(huì)議以來，國務(wù)院成立了金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)。金融委認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于打好防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的部署，充分發(fā)揮前線指揮部的作用，統(tǒng)籌研究金融改革發(fā)展中的重大問題，帶領(lǐng)相關(guān)部門、地方政府穩(wěn)妥處置高風(fēng)險(xiǎn)金融集團(tuán)和金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，全面清理整頓影子銀行和非法金融活動(dòng)，穩(wěn)步化解重點(diǎn)領(lǐng)域信用風(fēng)險(xiǎn)，有效防范應(yīng)對(duì)金融市場波動(dòng)和外部沖擊。金融管理部門積極加強(qiáng)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估，健全金融風(fēng)險(xiǎn)處置和金融機(jī)構(gòu)市場化退出機(jī)制，充分發(fā)揮存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)專業(yè)化、市場化處置平臺(tái)作用，成功處置包商銀行、錦州銀行等中小銀行風(fēng)險(xiǎn)。各部門、各地區(qū)積極配合、上下聯(lián)動(dòng)，有力支持打贏重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，積累了寶貴的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。有必要及時(shí)總結(jié)相關(guān)工作機(jī)制和成熟做法，并上升為法律層面的長效制度。

三是解決金融穩(wěn)定工作中的突出問題，保障下一階段金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作順利實(shí)施的需要。從國內(nèi)實(shí)踐看，當(dāng)前我國系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)預(yù)警及早期干預(yù)、金融機(jī)構(gòu)改革重組和處置救助等制度規(guī)定還不完善。金融風(fēng)險(xiǎn)處置過程中，法律依據(jù)不夠充分，中央與地方、各部門之間的職責(zé)邊界不夠清晰，各方主體和監(jiān)管責(zé)任有待壓實(shí)，處置資金來源和使用順序不夠明確、市場化法治化處置手段不足等問題不同程度存在，制約和影響處置效率，增加處置難度和成本。亟須通過系統(tǒng)化制度化的法律規(guī)定，建立權(quán)威高效的金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，為金融風(fēng)險(xiǎn)處置提供法治保障。

四是借鑒國際監(jiān)管改革經(jīng)驗(yàn)為我所用的需要。2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)以來，美國、英國分別出臺(tái)《多德—弗蘭克法案》和《銀行法》，設(shè)立金融穩(wěn)定委員會(huì)或授權(quán)中央銀行負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定，并加強(qiáng)中央銀行宏觀審慎監(jiān)管能力，健全金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)識(shí)別和處置機(jī)制。德國專門出臺(tái)了《金融穩(wěn)定法》，明確中央銀行負(fù)責(zé)分析識(shí)別重大金融風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化信息收集獲取能力，并設(shè)立金融穩(wěn)定委員會(huì)，加強(qiáng)中央銀行、財(cái)政、監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)。有必要借鑒國際金融監(jiān)管改革經(jīng)驗(yàn)，完善我國金融穩(wěn)定法律制度。

五是加強(qiáng)金融穩(wěn)定頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，健全金融法治的需要。目前我國涉及金融穩(wěn)定的制度規(guī)定分散在《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險(xiǎn)法》等多部法律中。雖然相關(guān)法律法規(guī)從各自角度不同程度地規(guī)定了金融穩(wěn)定條款，但總體上受制于部門立法、行業(yè)立法，缺乏跨行業(yè)跨部門從全局高度對(duì)金融穩(wěn)定制度的統(tǒng)籌安排?，F(xiàn)有法律條文多為原則性規(guī)定，缺乏執(zhí)行的具體措施和程序規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。如《中國人民銀行法》僅規(guī)定人民銀行負(fù)有維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)，但缺乏具體制度規(guī)定，沒有明確維護(hù)金融穩(wěn)定的政策工具和監(jiān)管措施，也未建立有效的金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制，已不能適應(yīng)履行金融穩(wěn)定職責(zé)和金融風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)踐的需要。

將“金融穩(wěn)定法”列入全國人大的立法工作計(jì)劃，加快推進(jìn)本法立法工作，條件成熟時(shí)盡快出臺(tái)。“金融穩(wěn)定法”將立足維護(hù)國家長治久安的戰(zhàn)略高度，著力構(gòu)建全面維護(hù)金融穩(wěn)定的四梁八柱，建立統(tǒng)籌全局、體系完備的金融穩(wěn)定工作機(jī)制，補(bǔ)足風(fēng)險(xiǎn)處置制度短板。《中國人民銀行法》正在修訂中，但其修改并不能替代、涵蓋“金融穩(wěn)定法”的功能，故這兩部法律立法工作應(yīng)同步進(jìn)行，形成互補(bǔ)，共同構(gòu)成金融穩(wěn)定長效機(jī)制的法律基礎(chǔ)。

“金融穩(wěn)定法”的具體設(shè)想

一是通過“金融穩(wěn)定法”建立跨行業(yè)跨部門的金融穩(wěn)定總體工作機(jī)制。健全金融穩(wěn)定頂層設(shè)計(jì)，明確金融委在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定工作，強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合。各地方各部門應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決貫徹落實(shí)金融委部署，盡職盡責(zé)、主動(dòng)作為、密切配合。健全部門之間、央地之間金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)合作機(jī)制，形成防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定的合力。

二是在“金融穩(wěn)定法”中構(gòu)建防范、化解和處置金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定的制度框架。建立健全系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估制度，完善中央銀行金融機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)體系，精準(zhǔn)識(shí)別高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、識(shí)別和防范金融風(fēng)險(xiǎn)。構(gòu)建早期預(yù)警與早期糾正制度，充分發(fā)揮存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)早期糾正作用，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)建立恢復(fù)與處置計(jì)劃，堅(jiān)持早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)、早糾正，將風(fēng)險(xiǎn)化解于苗頭階段。建立高效聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的處置機(jī)制，豐富處置手段和工具，抓住風(fēng)險(xiǎn)處置的時(shí)間窗口，進(jìn)一步提升處置效率，阻遏風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散和蔓延。

三是在“金融穩(wěn)定法”中建立健全權(quán)威、高效、專業(yè)的金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。明確金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任和處置主體，建立金融風(fēng)險(xiǎn)有序處置機(jī)制，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。明確金融委對(duì)風(fēng)險(xiǎn)處置工作的前線指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，明確各部門和地方政府的處置職責(zé)。堅(jiān)持市場化法治化的處置原則，壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)及其股東的主體責(zé)任、地方政府的屬地責(zé)任和金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任。建立風(fēng)險(xiǎn)處置資金池，健全損失分?jǐn)倷C(jī)制，打破剛性兌付，強(qiáng)化市場紀(jì)律，防范道德風(fēng)險(xiǎn)。健全處置措施，做好金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解的政策工具儲(chǔ)備。

四是在“金融穩(wěn)定法”中明確各部門及地方政府職責(zé)，壓實(shí)各方責(zé)任。厘清中央和地方金融穩(wěn)定責(zé)任劃分，合理界定部門職責(zé)。人民銀行負(fù)責(zé)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解，履行最后貸款人職責(zé)。國務(wù)院金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)所監(jiān)管行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和處置工作。地方政府承擔(dān)地方金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置的屬地責(zé)任，按規(guī)定負(fù)責(zé)地方金融監(jiān)管部門監(jiān)管的各類組織、地方中小金融機(jī)構(gòu)等的風(fēng)險(xiǎn)處置，對(duì)轄區(qū)內(nèi)防范和處置非法集資負(fù)總責(zé)。壓實(shí)各方責(zé)任，建立防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的追責(zé)問責(zé)機(jī)制。此外，要針對(duì)這些職責(zé)，建立法律責(zé)任制度，督促相關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人積極履行職責(zé)，擔(dān)負(fù)起保障國家金融穩(wěn)定的職能。

（《中國金融》2021年第6期，作者 劉桂平，十三屆全國人大代表、中國人民銀行副行長）