作者 |高德勝

編輯 |橘長

編者按：9月15日即將來臨，這是美國為斷供華為產(chǎn)業(yè)鏈設(shè)下的最后期限。同時，華為CFO孟晚舟也在加拿大被扣600多天。

眾所周知，這是一系列美國刻意操縱的政治打壓。而大眾可能還不太了解的是，這背后是一系列神秘“金融陷阱”的威懾。在《人民日報》報道匯豐參與構(gòu)陷的事實之后，我們更加清醒地認識到，當(dāng)前形勢下，需要防備美國利用金融霸權(quán)實施更嚴厲的制裁。

為此，資深金融業(yè)者、經(jīng)濟學(xué)者高德勝為大橘財經(jīng)撰稿，詳細分析美國可能的制裁手段，以及中國企業(yè)、政府層面的應(yīng)對措施。

（全文約8400字，閱讀時間25分鐘）

正文如下：

從2018年特朗普政府發(fā)起對華貿(mào)易戰(zhàn)開始，美國加速對中國實施全面遏制，把中國定位為最主要的威脅和戰(zhàn)略競爭對手，從貿(mào)易、高科技、人員交流、輿論、政治、外交、軍事等各個領(lǐng)域?qū)χ袊鴺O限施壓。

在中美關(guān)系緊張持續(xù)升溫的情勢下，中國企業(yè)在全球化過程中遭遇美國的打壓和限制，不僅面臨供應(yīng)鏈受阻的現(xiàn)實困境，來自美國制裁引發(fā)的金融風(fēng)險也在上升。對此，從企業(yè)到國家層面均應(yīng)高度警惕，未雨綢繆，做好防范和應(yīng)對安排。

01

美國“實體清單”在不斷拉長

8月17日，美國商務(wù)部發(fā)布進一步限制華為的禁令，另有21個國家的38家華為子公司被列入美國商務(wù)部的實體清單。這是美國對華為供應(yīng)鏈進行圍堵的又一次升級，對華為“斬草除根”的意圖一覽無遺。

任正非曾經(jīng)坦言，“意識到美國政治家要華為死”。美國為什么必欲置華為于死地？美國司法部長巴爾在一次演講中，毫不掩飾地道出真實原因：5G技術(shù)處于未來技術(shù)和工業(yè)世界的中心，中國在5G技術(shù)的領(lǐng)先優(yōu)勢，挑戰(zhàn)了美國在科技方面的領(lǐng)先地位。而且“中國領(lǐng)先會讓美國失去制裁的權(quán)力！”

華為的境遇，是中國科技企業(yè)在崛起過程中遭受美國霸凌主義和不公平打壓的一個縮影。只要中國企業(yè)在某一領(lǐng)域展現(xiàn)出領(lǐng)先的趨勢，美國就毫不猶豫祭出限制和制裁大棒。至今已經(jīng)超過275家中國企業(yè)和機構(gòu)被列入“實體清單”，而且還在不斷拉長。

列入美國貿(mào)易“實體清單”，對相關(guān)企業(yè)的供應(yīng)鏈帶來限制，包括從美國進口任何商品、技術(shù)和軟件服務(wù)，從第三國進口任何美國原產(chǎn)商品、技術(shù)或軟件，都必須取得美國政府的許可才能提供。這不僅意味著來自美國的出口斷供，第三國的供應(yīng)商，只要涉及到美國技術(shù)、設(shè)備，也將被迫斷供。

為什么美國的貿(mào)易“實體清單”有如此巨大的威懾力？因為一旦違反美國的貿(mào)易禁令，涉事企業(yè)將被美國政府處以巨額罰款、禁止與美國企業(yè)交易等行政處罰和刑事處罰，還會面臨美國財政部海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）更加嚴格的金融制裁。

目前看，被美國商務(wù)部“實體清單”制裁的中國企業(yè)，尚僅限于供應(yīng)鏈受阻，中國企業(yè)仍可通過尋求不涉及美國技術(shù)的其它渠道或國產(chǎn)技術(shù)滿足其供應(yīng)鏈需求。但如果被美國實施金融制裁，那將直接面臨資產(chǎn)被凍結(jié)或扣押、國際貿(mào)易結(jié)算和跨境資金流動被阻斷、跨境金融服務(wù)受限等嚴重后果。

美國出于維護其經(jīng)濟霸權(quán)、科技霸權(quán)的目的，完全不顧國際道義、市場規(guī)則，暴露出赤裸裸的霸凌主義嘴臉。在當(dāng)前所有已拿出來的打壓措施之后，他們還很可能使出最后的看家本領(lǐng)，祭出金融制裁的大殺器。中國跨國企業(yè)必須保持底線思維和前瞻思維，對可能的金融制裁風(fēng)險保持充分估計和警惕。

02

金融制裁成了美國一項“超級特權(quán)”

說到美國的金融制裁，不得不提到美國財政部境外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC），這是美國實施金融制裁的執(zhí)行機構(gòu)。2001年“9·11”事件后，美國政府頒布《愛國者法案》，授權(quán)財政部采取“特別措施”，賦予其控制、管理金融流通活動的權(quán)力，尤其是針對境外人士或與相關(guān)實體有關(guān)的金融活動，并授權(quán)其對可疑財產(chǎn)予以扣押或凍結(jié)。

OFAC根據(jù)美國相關(guān)法律以及國家安全和外交政策，對各類金融活動進行監(jiān)控和評估，根據(jù)評估結(jié)果不定期發(fā)布一系列制裁名單，并與司法部一道，將制裁的對象擴展到全球的經(jīng)濟活動。在制裁措施上，除了凍結(jié)資產(chǎn)、禁止交易，還包括限制或禁止進入美國金融市場、禁止美國金融機構(gòu)提供金融服務(wù)等，將被制裁者隔絕于國際金融體系之外。

對誰實施制裁？OFAC制裁有三大類，分別針對特定國家、特定人員和特定項目。

第一類是針對特定國家的制裁，比如近年來美國對伊朗、委內(nèi)瑞拉、俄羅斯、古巴等國家的持續(xù)施壓。

對伊朗的制裁。美國對伊朗實施全面制裁，除了凍結(jié)資金等方式外，還升級至切斷SWIFT對伊朗國際貿(mào)易結(jié)算通道進行封鎖等。2012年2月，伊朗中央銀行、其他金融機構(gòu)和伊朗政府在美國的所有資產(chǎn)遭到凍結(jié)，美元支付結(jié)算通道被關(guān)閉。美國同時向他國金融機構(gòu)發(fā)出警告，不得與伊朗央行有業(yè)務(wù)往來，否則將一并受到金融制裁。伊朗進出口業(yè)務(wù)基本陷于停滯，石油出口受到重創(chuàng)。2018年5月以來，美國政府單方面退出伊核協(xié)議，宣布對伊朗實施最高級別經(jīng)濟制裁，覆蓋能源、金融、汽車等多個領(lǐng)域，并重點針對伊朗原油出口。

對俄羅斯的制裁。自2014年“克里米亞危機”以來，美國對俄羅斯發(fā)起持續(xù)多輪金融制裁，制裁對象包含俄羅斯政府高官、能源公司、金融機構(gòu)、軍工企業(yè)等。制裁措施包括凍結(jié)被制裁對象在美資產(chǎn)，禁止美國實體與個人與被制裁對象開展任何交易等。

第二類為針對“特別指定國民和被封鎖人員名單”（specially designated nationals and blocked persons list，SDN）的制裁。列入SDN名單的包括金融機構(gòu)、相關(guān)實體、船舶及個人，美國企業(yè)不得與這些實體或個人開展商貿(mào)活動，也不得使用美元金融服務(wù)。如果美國金融機構(gòu)給被制裁的實體轉(zhuǎn)賬，則其錢款將被凍結(jié)。由于美元在國際貿(mào)易和金融中的主導(dǎo)地位，一旦被列入美國財政部SDN名單，各國金融機構(gòu)均無法為該個人和實體提供金融服務(wù)。

第三類為基于項目的制裁，如涉及所謂“大規(guī)模殺傷性武器”等。

通過什么渠道實施制裁？銀行和支付清算機構(gòu)是美國金融制裁實施的主要渠道，也是金融制裁得以實現(xiàn)的載體。其中，銀行是國際資金流動的重要通道，也是OFAC的重點監(jiān)管對象，負責(zé)具體實施OFAC所要求的資產(chǎn)凍結(jié)、禁止或限制制裁對象在美國銀行體系內(nèi)的金融活動等。銀行也有責(zé)任和義務(wù)向OFAC報送可疑資金流動和交易信息。

支付清算機構(gòu)，負責(zé)切斷被制裁者獲取和使用美元的渠道。主要包括兩大系統(tǒng)：一是美元清算系統(tǒng)（聯(lián)邦電子資金轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)Fedwire、紐約清算所同業(yè)支付清算系統(tǒng)CHIPS、自動清算中心ACH等），對被制裁者相關(guān)的交易進行篩查攔截，或凍結(jié)相關(guān)資產(chǎn)；二是國際銀行結(jié)算通道，主要是環(huán)球銀行間金融電訊協(xié)會（SWIFT），在美國政府要求下，它可以拒絕為被制裁者提供國際結(jié)算服務(wù)，使得被制裁者無法參與美元體系交易。

關(guān)于SWIFT（環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會），有必要做些知識普及。它是全球銀行業(yè)資金結(jié)算的通道，是國際銀行同業(yè)為統(tǒng)一資金結(jié)算支付通道、標準和語言而成立的全球性合作組織，運營著覆蓋全球的金融報文網(wǎng)絡(luò)，總部位于比利時。SWIFT系統(tǒng)并不處理銀行間的資金清算，而是類似于金融機構(gòu)間的郵政系統(tǒng)。各家銀行機構(gòu)在SWIFT系統(tǒng)中擁有一個唯一的代碼，可以視為它們的郵編，SWIFT系統(tǒng)即是它們之間的郵差，將銀行間溝通資金轉(zhuǎn)賬的信息互相傳遞。目前全球幾乎所有跨境支付交易都需要通過SWIFT系統(tǒng)來提供金融報文。

雖然SWIFT是獨立的國際組織，但美國政府對美元結(jié)算的交易有管轄權(quán)，而美元支付在SWIFT系統(tǒng)中份額是最大的，因此美國能夠在事實上對SWIFT施加影響，并要求其配合美國政府實施相關(guān)制裁決定。一旦有金融機構(gòu)被切斷SWIFT系統(tǒng)，那么該機構(gòu)不僅無法通過美元進行跨境資金交易，也無法通過歐元、日元和人民幣等其他貨幣進行跨境交易，這家機構(gòu)的跨境交易業(yè)務(wù)基本宣告癱瘓。如2018年11 月，SWIFT在美國的壓力下切斷了伊朗央行及多家伊朗銀行的服務(wù)。

制裁的“長臂管轄”。美國金融制裁之所以能對全球經(jīng)濟活動產(chǎn)生效力，不僅在于美國在全球金融體系的絕對主導(dǎo)地位，還在于其主張的域外管轄突破了一國法律僅限于該國境內(nèi)的一般規(guī)定，美國有關(guān)法律明確規(guī)定對境外當(dāng)事人或行為具有法律效力，使得美國法律對境外實體產(chǎn)生了法律管轄權(quán)。

二級制裁。通常一級制裁是指適用于管轄所有美國政府可以施加控制的美國居民和實體，以及其境內(nèi)的外國個人和實體。所謂二級制裁，主要是指限制非美國金融機構(gòu)與被制裁者在美國境外進行金融交易或向其提供金融服務(wù)，并對違反此項禁止性規(guī)定的非美國金融機構(gòu)實行制裁。由于外國金融機構(gòu)不在美國執(zhí)法機關(guān)的實際管轄之下，美國政府的二級制裁措施通常有兩種方式：一是將有關(guān)外國金融機構(gòu)列入黑名單，予以罰款；二是直接禁止有關(guān)外國金融機構(gòu)通過美國銀行及海外分支機構(gòu)辦理業(yè)務(wù)、開立或維持美國賬戶、進行資金清算等。對于違反相關(guān)制裁規(guī)定的金融機構(gòu)和個人，可能面臨從罰款到禁止與美國開展業(yè)務(wù)、扣押資產(chǎn)的嚴重處罰，甚至?xí)媾R刑事訴訟。二級制裁作為美國金融制裁框架內(nèi)的嚴厲手段，意在促使制裁對象被國際社會完全孤立。

國外金融機構(gòu)被處罰的典型案例：

2014年，法國巴黎銀行，被指控利用美國金融系統(tǒng)為蘇丹、伊朗、古巴轉(zhuǎn)移資金且金額巨大，被處以罰款89.7億美元巨款，沒收財產(chǎn)，集團首席運營官、首席合規(guī)官等在內(nèi)的13名高管被解雇，涉案的紐約分行及其它機構(gòu)暫停美元清算業(yè)務(wù)一年。

2015年，德意志商業(yè)銀行，被指控多年利用美國金融系統(tǒng)為古巴、伊朗、蘇丹等受制裁國家轉(zhuǎn)移資金并涉洗錢活動，被處以17億美元罰款。

2018年，法國興業(yè)銀行，被指控違反伊朗、古巴及其它國家制裁禁令，長期隱瞞事實，導(dǎo)致數(shù)十億美元違法資金經(jīng)過美國金融系統(tǒng)流轉(zhuǎn)，被處罰13億美元。

2019年，渣打銀行，被指控與伊朗等國家進行非法金融交易，被處罰11億美元。

中國企業(yè)和個人也正在成為美國金融制裁的目標：

截至2020 年6月，中國共有178名個人和實體被美國列入SDN名單，其中 2017年之后新增加127名，約占總數(shù)的70%。

2012年，中國某銀行因涉伊朗業(yè)務(wù)被列入OFAC制裁名單，被切斷與美國金融市場的聯(lián)系，被迫收縮國際業(yè)務(wù)。

2020年7月，美國財政部宣布對我國新疆自治區(qū)4名現(xiàn)任和前任政府官員及新疆自治區(qū)公安廳實施制裁；8月，宣布對我國4名政府涉港官員和7名香港政府官員實施制裁，同時威脅將制裁與這些個人有聯(lián)系的金融機構(gòu)。

2020年9月3日，美國財政部將6家中國公司和2個中國個人列入SDN制裁名單，其中5家位于中國香港，1家位于中國上海，理由是這些實體參與了伊朗石油化工產(chǎn)品的銷售與運行活動。這6家公司是因為與SDN名單中受到次級制裁的實體發(fā)生業(yè)務(wù)（即使是非美元業(yè)務(wù)）而遭到制裁。

綜上所述，美國是全球金融制裁發(fā)起最頻繁、執(zhí)法最嚴厲的國家。金融制裁成為美國一個“超級特權(quán)”，它源于美元在全球經(jīng)濟金融中的主導(dǎo)地位?！伴L期以來，美元的主導(dǎo)地位給美國帶來許多好處——為美國政府、企業(yè)和消費者提供幾乎無限的廉價資金；以及實施有效的國際制裁的能力，因為美元的主導(dǎo)地位意味著沒有公司愿以高昂懲罰為代價去違抗它?！笨偛课挥趥惗氐闹菐臁皻W洲改革中心”如此評價美國的金融制裁。

美國的金融制裁有貨幣監(jiān)管和治理的合理成分。美元作為主權(quán)貨幣，在管理過程中，需要建立相應(yīng)的制度、規(guī)范和規(guī)則，當(dāng)然會涉及到限制使用的問題，以保證美元體系的有序運行。但是，美國基于長臂管轄、二級制裁的霸權(quán)和單邊原則，則使這種治理的權(quán)利泛化和濫用，使美國制裁成為國際金融體系中一種不平等的權(quán)力，并淪為美國政治和國家利益的一種工具。

美國政府將制裁工具政治化、武器化，濫用國家安全和反恐怖名義，肆意揮舞制裁大棒，作為打壓戰(zhàn)略對手、競爭對手、推行強權(quán)政治的武器，嚴重損害國際經(jīng)貿(mào)體系其它各方的利益，增加了全球經(jīng)濟金融活動的成本，招致各國廣泛非議和反對。在中美緊張關(guān)系持續(xù)升溫的形勢下，中資企業(yè)和金融機構(gòu)涉外業(yè)務(wù)的合規(guī)風(fēng)險在明顯上升，增大了我國經(jīng)濟金融安全的威脅。