【文／觀察者網(wǎng)專欄作者 李曉兵】

2016年11月7日上午，第十二屆全國人大常委會第二十四次會議經(jīng)表決全票通過了《全國人大常委會關(guān)于香港特別行政區(qū)基本法第一百零四條的解釋》。這是全國人大常委會第五次解釋香港基本法。

“人大釋法”之后，英國外交部發(fā)言人稱，英國對香港立法會近來的形勢發(fā)展表示“關(guān)切”，在承認人大對香港基本法的解釋權(quán)的同時，呼吁中方、特區(qū)政府及全體當選議員保持克制，以免損害對“一國兩制”的信心。

美國國務院發(fā)言人則表態(tài)說對有關(guān)香港立法會近來的形勢發(fā)展感到失望，并指出“美國強烈支持并珍視香港立法會及獨立的司法，它們自1997年以來根據(jù)《基本法》與‘一國兩制’框架在促進與保護特區(qū)的高度自治上扮演了非常重要的角色。”

英國的《衛(wèi)報》則宣稱“這標志著香港終結(jié)的開始”，并認為“這開啟了非常危險的先例，因為中國開始慢慢形成裁決香港的習慣。任何時候他們認為基本法的一些條款不符合當前的政治正確標準，他們就會改變它，然后迫使香港法院遵守”。

香港一些法律界人士則著黑衣從高等法院“散步”到終審法院，似乎“人大釋法”就意味著中央直接統(tǒng)治香港，這種危言聳聽的判斷和“法治已死”的哀嘆又一次被渲染而彌漫整個港島。

11月8日，香港法律界于當天傍晚5時45分發(fā)起黑衣游行。

人大釋法：非不能也，乃不為也

理解香港基本法解釋權(quán)需要考察基本法所確立的解釋機制，同時也要考察基本法解釋的實踐。解釋機制主要體現(xiàn)在基本法第158條，其中第1款是總括性規(guī)定，即“本法的解釋權(quán)屬于全國人民代表大會常務委員會?！?

其中第2款是一個授權(quán)條款，即“全國人民代表大會常務委員會授權(quán)香港特別行政區(qū)法院在審理案件時對本法關(guān)于香港特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)的條款自行解釋。”

而第3款則是確立了一個“先訴審查機制”，即“香港特別行政區(qū)法院在審理案件時對本法的其他條款也可解釋。但如香港特別行政區(qū)法院在審理案件時需要對本法關(guān)于中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區(qū)關(guān)系的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應由香港特別行政區(qū)終審法院請全國人民代表大會常務委員會對有關(guān)條款作出解釋。如全國人民代表大會常務委員會作出解釋，香港特別行政區(qū)法院在引用該條款時，應以全國人民代表大會常務委員會的解釋為準。但在此以前作出的判決不受影響。”

第4款則規(guī)定了一個前置程序，即人大常委會在對基本法進行解釋前，征詢其所屬的香港基本法委員會的意見。

這次“人大釋法”，源于近日“港獨”政治人物言行不斷突破底線，并造成香港社會圍繞議員宣誓事件陷入嚴重的沖突和分裂，基本法所確立的“一國兩制”有失控的危險。在香港憲制危機的關(guān)鍵時刻，人大才對基本法進行解釋，以期破解亂局、化紛止爭，而在此次“人大釋法”前，在香港回歸近20年的時間里，人大基本法僅僅做出了4次解釋。

第一次“人大釋法”源于香港終審法院1999年的“吳嘉玲訴入境處處長案”，法院判決指出，所有香港永久居民在中國內(nèi)地所生子女均擁有居港權(quán)。香港據(jù)此估計，未來10年內(nèi)將有100多萬人口從內(nèi)地移居香港，這樣的人口增長速度將給香港帶來巨大的社會負擔。特區(qū)政府認為，終審法院對基本法的解釋未能反映立法原意，而且內(nèi)地居民進入香港的管理辦法屬于中央與香港關(guān)系的事務，于是決定提請人大釋法。對此，人大于1999年6月26日對《基本法》第22及24條作出解釋，避免了內(nèi)地人口短期內(nèi)大量涌入香港，化解了可能給香港造成的負面影響。

第二次人大釋法是關(guān)于香港政制改革的主題，2004年4月3日，全國人大常委會審議了委員長會議關(guān)于提請審議“關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋（草案）”的議案，對《基本法》附件一和附件二作出解釋，對于行政長官及立法會產(chǎn)生辦法和法案議案表決程序進行了完善，即由“三部曲”變?yōu)椤拔宀壳?。這一次釋法為香港政制改革和發(fā)展提供了法律基礎，堅持了循序漸進發(fā)展香港政制的原則，在香港政制發(fā)展進程中具有里程碑式的意義。

第三次人大釋法發(fā)生在2005年，當時的行政長官董建華在3月因病辭職，香港圍繞行政長官缺位情況下，選舉產(chǎn)生新行政長官的任期問題發(fā)生重大爭議，署理行政長官曾蔭權(quán)向國務院報告，建議提請人大對基本法第53條第2款，就新行政長官的任期作出解釋。人大常委會在解釋指出，出現(xiàn)行政長官未任滿五年任期導致行政長官缺位的情況，新行政長官的任期應為原行政長官的剩余任期。

第四次人大釋法是因為剛果（金）案，香港終審法院主動提請人大釋法。2011年8月26日，全國人大常委會通過決議就《基本法》第13條作出解釋指出，中央人民政府有權(quán)決定在香港適用的國家豁免規(guī)則或政策，香港特區(qū)有責任適用或?qū)嵤┲醒肴嗣裾疀Q定采取的國家豁免規(guī)則或政策，香港特區(qū)法律須符合中央人民政府決定采取的國家豁免規(guī)則或政策。

與香港特區(qū)法院經(jīng)常性對基本法進行解釋的實踐相比，人大對于基本法解釋的實踐保持了自我約束的立場，每一次“人大釋法”都是關(guān)系到香港社會發(fā)展和政制發(fā)展的重大爭議問題。從頻率來看，平均近四年一次。釋法內(nèi)容，則都是有關(guān)中央與香港關(guān)系的主題。從釋法方式上看，有“被動釋法”和“主動釋法”兩種?？疾煜愀刍痉ㄋ_立的解釋機制和基本法解釋的實踐，總體上可以得出這么一個判斷：人大釋法“非不能也，乃不為也”。

人大釋法：基本法的守護者

不難看出，基本法第158條所確立的解釋機制充滿了法律智慧與政治妥協(xié)，在解釋環(huán)節(jié)也體現(xiàn)了“一國兩制”的基本構(gòu)想。既保證了我國憲法所確立的人大常委會解釋憲法和法律的基本權(quán)力，也尊重了香港普通法實踐中由法院行使法律解釋權(quán)的傳統(tǒng)。

對于基本法所確立的這種制度安排和實踐的理解，需要回顧“一國兩制”的歷史背景和香港特殊的現(xiàn)實條件。與港英政府時期相比，香港特區(qū)法院依據(jù)基本法獲得了更多的權(quán)力，也被賦予了更為重要的角色。而行使這些權(quán)力并扮演好立法者所期待的角色，不僅需要法律專業(yè)素養(yǎng)，更需要高度的政治智慧。

香港回歸后通過特別行政區(qū)基本法的制度設計，將香港原有的法律制度吸納入中國法治體系，在實現(xiàn)香港原有法律制度和中國法律制度有機結(jié)合的同時，也讓中國法律制度更具有包容性和豐富性?；痉ㄔ谥贫仍O計上是一個創(chuàng)舉，而這種制度設計需要在實踐中檢驗，也需要在實踐中發(fā)展，其成功運作需要創(chuàng)造性的實踐。