本文來源：微信公號“中國新聞周刊” 記者/程昕明

今年9月，一則高中免學費的新聞，讓銅鼓這座人口僅14萬人的贛西北小縣城名噪一時。

9月10日，教師節(jié)這天，銅鼓縣召開了全縣教育工作表彰大會，縣委書記江偉斌宣布：從今年下半年開始，銅鼓高中教育全部免費，已上交的學費全部退回，銅鼓成為了宜春市首個實行高中教育全部免學費的縣。

銅鼓中學是江西省重點中學，也是銅鼓縣唯一的高中。攝影/本刊記者 程昕明

“山區(qū)小縣同樣可以辦出大教育?！币粫r間，銅鼓這個名字傳遍網(wǎng)絡，叫好點贊聲一片。也有人開始比較，像銅鼓這樣的“窮縣”都能免學費，比銅鼓發(fā)達的地方為什么就不能免費呢？更有甚者，認為這是在作秀、出風頭，始料未及的爭議和壓力隨之而來。

縣財政買單

銅鼓中學是江西省重點中學，也是全縣唯一的高中。校門前，依然張貼著2019年的高考喜報。今年共有8名學生考入985高校、20名學生考入211高校，其中文、理科最高分的考生分別在全省排名376位和295位，被北師大和中科大錄取。

這樣的成績不算顯山露水，但高中免學費的新聞，卻讓銅鼓中學備受關注。

教師節(jié)表彰大會后，銅鼓縣教育體育局很快發(fā)布消息，今年秋季開學后，全縣高中在校學生每人每年800元學費全部由縣財政買單，本學年免除學費共計220余萬元。

縣教育體育局局長李政還表示，本學期銅鼓中學2000余名高中生交納的學費（職業(yè)高中學生早已免除）將在一周內全額退回給學生，可退回學費100余萬元。

此舉收獲了不少外界的好評，有評論認為這體現(xiàn)了當?shù)爻鐚W重教的誠意，尤其是對經(jīng)濟基礎相對薄弱的小縣，每年拿出200多萬元用于免除高中學生學費，是在兌現(xiàn)“再窮不能窮教育”的承諾。

實際上，即使在江西省內，銅鼓也不是高中免學費的首倡者。在江西，德興市自2010年起實行高中教育免學費，全省最早。其后湖口、蘆溪等縣相繼推行，與宜春相鄰的萍鄉(xiāng)市從2017年開始試水，目前已經(jīng)實現(xiàn)了高中免學費的全覆蓋。從全國來看，內蒙古等一些中西部省區(qū)已陸續(xù)推行12年甚至15年免費教育。

不過，這些地方上的自發(fā)探索，并沒有得到上級的認可和支持。2018年8月，國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步調整優(yōu)化結構提高教育經(jīng)費使用效益的意見》，其中提到“嚴格執(zhí)行義務教育法，堅持實行九年義務教育制度，嚴禁隨意擴大免費教育政策實施范圍”。2019年2月，江西省人民政府根據(jù)國務院部署并結合本省實際，向全省下發(fā)了具體實施意見，重申了“嚴禁隨意擴大”這一原則。

有不愿具名的人士表示，這一政策落地在地方生態(tài)中，會產(chǎn)生“互相攀比”的效應，這是上級政府和教育主管部門不愿看到的。

《中國新聞周刊》致電江西省教育廳，相關人士表示，高中免學費是部分地方政府的決策，省教育廳對此不便表態(tài)。

空降的新書記

9月5日，豐城市長江偉斌“空降”銅鼓，接任縣委書記一職。從9月5日上任，到9月10日宣布高中免學費，前后僅5天時間。對于“高中免學費”引發(fā)的關注度，江偉斌有些無奈。他告訴《中國新聞周刊》，教育大會上談了很多事，但就是高中免學費這件事觸動了社會的敏感神經(jīng)。

江偉斌說，之所以決定推行這一政策，是因為銅鼓有其自身的特殊性：第一，縣城體量小，只有一所高中；第二，高中比較弱，正處在爬坡上坎的階段，想通過免學費提振一下信心。

據(jù)知情人士透露，到銅鼓后江偉斌曾表示，小小年紀到外寄讀不利于學生的身心發(fā)展，他希望銅鼓的孩子都能留在當?shù)刈x書。

在宜春，一直有“豐樟高”一說，豐城、樟樹、高安三個大縣相鄰且實力強勁。其中，豐城是一個有著148萬戶籍人口的省直管縣。數(shù)據(jù)顯示，銅鼓縣2018年49.86億元的GDP在全市墊底，甚至不到排名第一的豐城的1/10。

銅鼓中學主管政教工作的副校長張清炎告訴《中國新聞周刊》，2019年秋季全校共有2265名學生，其中265人為貧困生，分為建檔立卡、殘疾學生、教助供養(yǎng)、農村低保和城鎮(zhèn)低保五類，貧困生比例超過10%。

銅鼓中學的一塊公示欄上張貼著本學期的收費標準，其中學費400元、實驗費15元、住宿費180元，學校代收的課本資料費按不同年級分600元和1100元不等。包含以上各項，學生的學雜費總金額在1015元至1695元之間。

在這份收費清單旁，還公示著國家助學金及中央專項彩票公益金滋蕙計劃學生名單。按照中央的普通高中助學政策，建檔立卡家庭學生每學期可以領取750元、1000元、1250元三個等級的助學金。此外，由宜春市婦聯(lián)創(chuàng)辦的春蕾班也會給10名學生提供每人每年1500元的資助，涵蓋整個高中三年。對于考上大學的上述五類貧困生，江西省政府會提供5000元/人的高考入學政府助學金。

就在高中學費全免的前一個學期，已有229名貧困生按政策享受了免學費待遇。從中央到地方，從政府到民間，一個相對完善的資助體系為這里的貧困學生提供了有效的支撐。張清炎對《中國新聞周刊》表示，精準扶貧已經(jīng)將各類貧困學生一網(wǎng)打盡，相當于政府兜底。同時又有各方人士在關注教育，所以現(xiàn)在輟學的學生相當少?！皼]有哪個學生會因為沒有錢而讀不了書，只有自己不想學，或是因為健康原因休學?！睆埱逖渍f。

“這800元學費，對于大城市的人來說可能是毛毛雨，但是對于銅鼓這個偏遠山區(qū)的普通百姓來說卻是個不小的數(shù)目?！便~鼓中學校長胡望星用了四個字來形容家長們對于免除學費的心情：喜出望外。

銅鼓中學的教室不關后門，便于校長巡查時發(fā)現(xiàn)上課不專心的學生。攝影/本刊記者 程昕明

“富縣模式”和“窮縣模式”

高中免學費，并非全國一盤棋的布局。但自下而上的零星試驗，已經(jīng)有十幾年時間。

2007年秋季，珠海在全國率先實施高中教育免學費，當?shù)亟逃鞴懿块T稱“珠海作為一個特區(qū)，應該有權限對基礎教育做出一些決定?！逼浜?，陜西神木、江西德興等地相繼跟進。截至目前，已有包括新疆、青海、云南、四川、廣西、河南、江西部分地區(qū)，以及陜西全省、內蒙古全區(qū)在內的多個省區(qū)實現(xiàn)普通高中免學費。

雖然高中免學費源自東部，但積極推行這一政策的，大多集中在中西部地區(qū)。

以陜西省為例，2008年陜西神木縣在全省首推高中免費教育政策，其后不少縣市陸續(xù)推行。2016年，陜西省提出“十三五”期間全省全面實施13年免費教育，即學前1年、小學初中9年、高中3年。

2017年，陜西省共有普通高中473所，在校學生75.66萬人。對公辦普通高中學生，按照省級標準化高中1600元、城市普通高中700元、農村普通高中400元的標準免收學費。

西安培華學院副教授吳春娜將陜西的免費教育分為“富縣模式”和“窮縣模式”。她認為，以神木和府谷為代表的“富縣”財政經(jīng)費充足，最早實施高中免學費政策，樹立了財力向教育傾斜的典范。而寧陜、嵐皋等國家級貧困縣，則通過壓縮行政辦公費用、“三公經(jīng)費”等途徑將財政經(jīng)費向教育傾斜?！案F縣辦富教育的決心則充分說明免費教育不是能不能辦的問題，而是想不想辦的問題，是決策者對教育的認知和民生的顧念?！眳谴耗缺硎?。

對于免費政策“西熱東冷”的成因，教育界看法不一。一種觀點認為，對于中西部地區(qū)而言，高中免學費在一定程度上減輕了家庭負擔，促進了教育公平，但在經(jīng)濟比較發(fā)達的東部地區(qū)，城鄉(xiāng)居民收入較高，很多家庭可能對免除學費不太敏感，因此實施意義不大。

還有一種擔憂是，普通高中免費會沖擊國家對職業(yè)教育的政策傾斜?！叭绻械胤降母咧薪逃紝崿F(xiàn)免費，可能將削平中職教育在較發(fā)達地區(qū)的優(yōu)勢，更加難以實現(xiàn)高中教育與中職教育的平衡?！?

北京大學中國教育財政科學研究所助理研究員田志磊對《中國新聞周刊》表示，高中免費教育之所以在中西部地區(qū)比較普遍是因為老百姓的教育需求還沒那么復雜。但是，在東部地區(qū)，優(yōu)質高中的競爭已經(jīng)白熱化，甚至投資幾十億建豪華高中的現(xiàn)象也已出現(xiàn)。

免費難題

對于是否全面推廣高中免學費政策，學術界也有不同聲音。

北京大學教育學院教授文東茅曾表示，職業(yè)高中都已經(jīng)免學費，普通高中學費本來也不貴，以國家現(xiàn)在的財力完全可以負擔。更多的研究者認為，免費教育應該量力而行，尤其在涉及擴大義務教育年限的問題上應該慎重，高質量發(fā)展高中教育才是教育改革的主線。

在爭議多年之后，教育部對此給出了明確答復。“關于將高中階段教育納入義務教育范圍的問題，財政部、教育部進行過專門研究，也廣泛聽取過社會各方面意見，大家普遍認為目前條件尚不成熟?！?018年9月，針對全國人大“關于請求將貧困縣高中階段教育納入義務教育的建議”，教育部在回復中作了如上表述。

對于一些地區(qū)出臺的普通高中免學費政策，教育部也認為是一種探索，而不是納入義務教育。因為義務教育具有普及、免費、均衡和強制的特點，如果將高中階段教育納入義務教育，則意味著錦上添花將變成責無旁貸。有研究者甚至認為，這樣做很可能讓教育系統(tǒng)“天下大亂”。

高中教育目前還是以縣級投入為主，縣級財政的支持力度，對縣城高中至關重要。教育部要求各地落實以財政投入為主、其他渠道籌措經(jīng)費為輔的普通高中投入機制，完善財政投入機制，抓緊建立完善普通高中生均撥款制度。目前，全國已經(jīng)有25個省份制定了普通高中生均公用經(jīng)費最低撥款標準。2018年，江西省財政廳、教育廳制定的全省普通高中生均公用經(jīng)費標準為1000元/生/學年，自當年起執(zhí)行。

在經(jīng)濟下行、財政緊縮的大背景下，主動擴大免費教育范圍的地區(qū)已經(jīng)越來越少。在采訪中，一位地方政府官員就表示，上上下下都在過緊日子，教育開支也要量入為出。即便是在已經(jīng)推行免費政策的地區(qū)，也有一些因為財政收入波動而出現(xiàn)教育經(jīng)費吃緊。

在受訪者看來，如何提高資金使用效率是更重要的問題。北京大學中國教育財政科學研究所助理研究員田志磊對《中國新聞周刊》表示，免費不是唯一目的。相反，如果所有教育產(chǎn)品都由政府提供，供給主體就會變得單一，從而限制了多元化的選擇。“不能因為免費就把市場化機制給弄沒了，差異化需求是無法抹殺的，想要獲得更好的教育本身就是社會進步的原動力?！?