再融資債券助力廣東隱債“清零”

能夠成為首批開展全域無隱性債務試點的省市，與廣東自身的實力密不可分。

2021年11月22日，深圳鹽田港，大型國際集裝箱貨輪靠岸，一派繁忙景象  圖源：IC Photo

財政部副部長許宏才在去年12月表示，經(jīng)國務院批準，上海市、廣東省等經(jīng)濟體量大、財政實力強的地區(qū)，率先開展全域無隱性債務試點工作，實現(xiàn)隱性債務清零，為全國其他地區(qū)全面化解隱性債務提供有益探索。

2021年，廣東全省地區(qū)生產(chǎn)總值達12.4萬億元、同比增長8%。廣東不僅成為國內(nèi)唯一一個GDP超12萬億元的省份，也幾乎無懸念地超過韓國、加拿大，GDP總量排名“全球第九”。

財政收入方面，廣東省連續(xù)20多年位居各省之首。根據(jù)廣東省財政廳數(shù)據(jù)，2021年全省一般公共預算收入約1.41萬億元，全省政府性基金收入約0.85萬億元。兩項收入累計2.26萬億元，創(chuàng)歷史新高。

廣東也是全國債務風險水平最低、最安全的地區(qū)之一。

《廣東省2020年省級財政決算》指出，2020年中央批準的廣東省地方政府債務限額為17506.07億元，2020年全省政府債務余額15317.5億元，嚴格控制在政府債務限額以內(nèi)。政府債務風險水平繼續(xù)保持在最安全等級。

事實上，在廣東省宣布開展全域無隱性債務試點工作前，深圳市在2021年5月發(fā)布的政府工作報告中就已經(jīng)指出，2021年要“強化風險意識，積極防范重大風險挑戰(zhàn)，率先實現(xiàn)政府隱性債務全部清零”。

在廣州，截至2020年末，全市隱性債務累計化解率達95%，已有9個區(qū)實現(xiàn)隱性債務“清零”，提前超額完成化解任務。佛山市2021年政府工作報告指出，“政府隱性債務壓減87.2%，政府債務率為安全的綠色等級。”

2021年4月15日，廣東省佛山市，黃飛鴻醒獅在佛山祖廟黃飛鴻紀念館外的場地上精彩上演  圖源：視覺中國

廣東省尚未披露具體化解隱性債務的方式。根據(jù)2018年《財政部地方全口徑債務清查統(tǒng)計填報說明》，財政部列舉了六種債務化解的方式：

1、安排財政資金償還；2、出讓政府股權以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權益償還；3、利用項目結轉資金、經(jīng)營收入償還；4、合規(guī)轉化為企業(yè)經(jīng)營性債務；5、通過借新還舊、展期等方式償還；6、采取破產(chǎn)重整或清算方式化解。

同樣是首批開展全域無隱性債務試點工作的上海，披露的化解隱性債務措施就包括安排財政“超收收入”還債。

去年12月20日發(fā)布的《關于提請審議<上海市2021年市級預算調(diào)整方案（草案）>的議案的說明》（以下簡稱《說明》）提到，擬將2021年市級收入預算調(diào)整為3525億元，比2020年增長7%，比年初預算增收130億元。

《說明》表示，按照黨中央、國務院關于防范化解地方政府隱性債務的決策部署，北京市、上海市和廣東省納入全國“全域無隱性債務”第一批試點省市，啟動試點工作?！皳?jù)此，本市加快化解地方政府債務，擬增加安排市級支出100億元，用于償還部分軌道交通建設項目銀行貸款?！?

除了財政部提供的六種化債方式，2021年10月-12月，廣東、深圳陸續(xù)發(fā)行了1121億再融資債券（其中廣東1072億、深圳48.2億），用于“償還存量債務”。

21世紀經(jīng)濟報道指出，再融資債券是地方政府債券的一種類型，此前主要用于“償還到期地方政府債券本金”。但與以往用于償還債券本金并標注償還哪一只地方政府債券不同，2020年12月以來，部分再融資債券用途只是模糊表述為“用于償還存量債務”。這類再融資債券也被市場稱為“特殊再融資債券”，實際用途一般用于償還隱性債務。

換言之，就是將隱性債務“顯性化”。

中國地方政府債券信息公開平臺顯示，2021年12月15日，北京市發(fā)行額1721.12億再融資專項債券（十四至十八期），募集資金均用于償還存量債務。1月19日，北京市發(fā)行2022年再融資債券（一至七期）849.159億元，募集資金同樣是用于償還存量債務。

2021年10月至今，上海市尚未發(fā)行再融資債券。

2021年北京市地方政府再融資專項債券（十四至十八期）部分信息

楊業(yè)偉對觀察者網(wǎng)表示，用再融資債券置換隱性債務，是處理存量隱性債務的方式之一，但會受到幾方面條件的約束。

“首先，每年地方政府顯性債務都是有限額的，把隱性債務置換成再融資債務，就意味著顯性債務增加了。因此發(fā)行再融資債務的地區(qū)，債務限額和余額之間要有足夠的空間，但這個空間不是每個地方都有的?！?

楊業(yè)偉表示，發(fā)達地區(qū)財政狀況比較好，地方債務限額和余額之間的空間也比較大。

“第二，有些地區(qū)相對來說隱性債務規(guī)模不是很大，像廣東、北京這些本來財力就比較強的省市，已經(jīng)化債幾年了，剩余隱債相對有限，具有借助再融資債清零的條件。但如果地區(qū)隱債規(guī)模存量還比較大，用這種方式實現(xiàn)隱債‘清零’就存在很大的難度。另外，地方通過再融資債置換隱債還需要中央財政審批?！?

2020年底，北京、上海、廣東三個省市債務限額和債務余額之差分別為4202.8億元、2831.6億元、2189.9億元，位居全國前三。那么，如果發(fā)達地區(qū)當年的“差額”沒用完，是否可以將這些額度“勻給”償債壓力相對緊張的地區(qū)呢？

“這是沒有道理的?！睏顦I(yè)偉表示，“中央每年給各地分配債務限額的依據(jù)是當?shù)氐慕?jīng)濟狀況、財政狀況和債務風險。不能因為一些地方財政狀況好（債務限額減余額之差大），其他地方就能多舉債。但中央可以在新增地方債務額度的時候，一定程度上向重債地區(qū)多傾斜一點。”

楊業(yè)偉認為，廣東隱債“清零”，意味著當?shù)鼗獯媪侩[債的工作告一段落，之后就要在融資方面更有效地將政府信用和企業(yè)信用隔離開來，加速城投向市場化轉型。