【文/觀察者網(wǎng) 徐乾昂】今天（13日），備受矚目的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn) 國(guó)辦發(fā)[2018]52號(hào)》（以下簡(jiǎn)稱52號(hào)文）正式對(duì)外印發(fā)。相比15年前的81號(hào)文，新版意見(jiàn)對(duì)申報(bào)地鐵城市的人口、公共預(yù)算收入、政府債務(wù)等12道“門(mén)檻”進(jìn)行了提高。其中最引人關(guān)注的，要數(shù)地區(qū)生產(chǎn)總值GDP的指標(biāo)要求從原有的1000億元變成了3000億元，翻了三倍。

基于這些改動(dòng)，今年的52號(hào)文讓一些城市“地鐵夢(mèng)碎”。蘭州、烏魯木齊、呼和浩特等省會(huì)首府因不達(dá)標(biāo)，不再具備承建地鐵的條件。

而中央對(duì)地方政府基建項(xiàng)目收緊批準(zhǔn)并非毫無(wú)跡象：去年就有多條地鐵項(xiàng)目在批準(zhǔn)開(kāi)工的情況下被叫停。對(duì)此，不少分析人士認(rèn)為，發(fā)改委對(duì)基建項(xiàng)目采取了愈加審慎的態(tài)度，是為了進(jìn)一步抑制地方的投資沖動(dòng)，進(jìn)一步規(guī)范地方交通基礎(chǔ)建設(shè)投資，從而規(guī)避“地方債務(wù)問(wèn)題”的風(fēng)險(xiǎn)。

注：52號(hào)文的成文時(shí)間是6月28日，發(fā)文時(shí)間為7月13日 圖自國(guó)務(wù)院

“地鐵夢(mèng)碎”

在52號(hào)文件公布前，有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)仍是沿用2003年下發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知（國(guó)辦發(fā)[2003]81號(hào)）》，其中對(duì)申建地鐵城市的要求是：地方財(cái)政一般預(yù)算收入在100億元以上，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到1000億元以上，城區(qū)人口在300萬(wàn)人以上。

而今年的52號(hào)文對(duì)申建地鐵的城市相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的要求變?yōu)椋?strong>一般公共財(cái)政預(yù)算收入在300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值3000億元以上，市區(qū)常住人口在300萬(wàn)人以上。對(duì)GDP和財(cái)政收入的要求均是15年前的3倍。

對(duì)比國(guó)家統(tǒng)計(jì)局于今年1月公布的“2017中國(guó)城市GDP百?gòu)?qiáng)榜”，排名77（含77）以后的城市因年度GDP不足3000億元，已喪失申報(bào)地鐵建設(shè)的資格。

2017年GDP不足3000億元的城市（不含100強(qiáng)以外）

其中就包括甘肅省省會(huì)蘭州（2445億元）以及新疆維吾爾自治區(qū)首府烏魯木齊（2799億元）。

另一方面，因市區(qū)人口未達(dá)到“300萬(wàn)”而不能申請(qǐng)修地鐵的城市有：蘭州、洛陽(yáng)、呼和浩特、南通、福州以及包頭。

債務(wù)水太深，地鐵不再熱

地鐵是地方基建中重要的組成部分。與公路項(xiàng)目不同，地鐵的高額建設(shè)資金一般由市級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。

國(guó)家發(fā)展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平曾在去年指出，2015年以來(lái)地鐵建設(shè)熱很大程度上來(lái)源于2015年-2016年上半年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所面臨的壓力。而在2016年下半年以后，特別是2017年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)呈現(xiàn)了穩(wěn)中向好的態(tài)勢(shì)，在這一背景下，防控風(fēng)險(xiǎn)，特別是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為了2017年的主題。

也正是從2017年開(kāi)始，財(cái)政部接連出臺(tái)了50號(hào)文、87號(hào)文用以規(guī)范地方政府舉債融資以及政府購(gòu)買服務(wù)。地方融資平臺(tái)和金融系統(tǒng)對(duì)此都做出了不同程度的調(diào)整。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)曾援引一位交通基建方面人士對(duì)，對(duì)方表示，在財(cái)政、金融系統(tǒng)監(jiān)管接連加強(qiáng)的前提下，負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批的發(fā)改委對(duì)個(gè)別基建項(xiàng)目也同樣采取了審慎的態(tài)度，這進(jìn)一步抑制了地方的投資沖動(dòng)，進(jìn)一步規(guī)范了地方交通基礎(chǔ)建設(shè)投資。

這也是為什么“一些城市在去年獲準(zhǔn)修地鐵，但項(xiàng)目在同年即被叫停”的原因。其中就包括這次“落榜”的包頭。

包頭地鐵項(xiàng)目曾在2017年5月獲批開(kāi)工，項(xiàng)目總投資超過(guò)300億。不過(guò)根據(jù)公開(kāi)信息顯示，包頭市2016年全年一般公共預(yù)算收入271.2億元，全年一般公共預(yù)算支出415.2億元，完全無(wú)法實(shí)現(xiàn)收支平衡，差額為上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。而地鐵項(xiàng)目投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)相關(guān)規(guī)定要求地鐵建設(shè)資本金占財(cái)政收入的比重。

包頭地鐵項(xiàng)目于2017年5月開(kāi)工，同年8月被叫停 圖自界面新聞

這種當(dāng)?shù)刎?cái)政收入與基建項(xiàng)目金額的不匹配，為地方政府帶來(lái)了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。考慮到目前國(guó)內(nèi)能達(dá)到盈虧平衡的地鐵線路不足10條，包頭市在地鐵建成以后很有可能會(huì)面臨持續(xù)的巨額虧損。

3個(gè)月后（2017年8月），包頭地鐵項(xiàng)目被叫停。

盲目投資城市軌道，加重地方債務(wù)負(fù)擔(dān)

而包頭市僅僅是一個(gè)個(gè)例，咸陽(yáng)市和武漢市均在去年年底表示，“軌道交通的建設(shè)規(guī)劃未能獲得國(guó)家發(fā)改委的批準(zhǔn)”。

此外，這次的52號(hào)文中可以看出中央對(duì)地方政府的“債務(wù)問(wèn)題”關(guān)切程度。

今年3月，國(guó)家發(fā)改委正就《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)（草案）》廣泛征求意見(jiàn)，對(duì)申報(bào)地鐵的地方政府的債務(wù)率、財(cái)政出資比例做出了“細(xì)到百分比”的要求。根據(jù)相關(guān)文件透露，國(guó)家已批復(fù)建設(shè)規(guī)劃的43個(gè)城市中，有9個(gè)城市的地方未能達(dá)到“債務(wù)率”的要求：南寧、呼和浩特、包頭、昆明、西安、蘭州、沈陽(yáng)、哈爾濱、貴陽(yáng)。

而在最終發(fā)布的版本中，52號(hào)文開(kāi)頭就寫(xiě)到：由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯，部分城市對(duì)城市軌道交通發(fā)展的客觀規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，一定程度上加重了地方債務(wù)負(fù)擔(dān)。

對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，前任央行行長(zhǎng)周小川曾于去年10月17日作出過(guò)總結(jié)。他在國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行的年會(huì)上說(shuō)道：

“關(guān)于債務(wù)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)看到，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，存在財(cái)政透明度不高、政府間財(cái)政關(guān)系有待理順、缺乏明確的財(cái)政紀(jì)律約束地方政府等問(wèn)題，因此金融市場(chǎng)對(duì)地方政府債的定價(jià)存在扭曲，向地方政府融資平臺(tái)提供貸款的定價(jià)也存在扭曲，這導(dǎo)致商業(yè)銀行和金融部門(mén)低估了地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)?！?

但他同時(shí)也說(shuō)：

“相信這些問(wèn)題會(huì)逐步得到解決，金融市場(chǎng)會(huì)變得更加透明、健康。今年7月（指2017年7月）召開(kāi)的全國(guó)金融工作會(huì)議也強(qiáng)調(diào)要重視政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也應(yīng)看到，與私人部門(mén)債務(wù)和外債相比，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低，我們將通過(guò)推進(jìn)財(cái)政改革積極應(yīng)對(duì)有關(guān)問(wèn)題。”

52號(hào)文“劃重點(diǎn)”版 附原文

相比原來(lái)的81號(hào)文，52號(hào)文主要有12項(xiàng)變動(dòng)，財(cái)聯(lián)社整理如下：

1、“人口”300萬(wàn)以上沒(méi)有改變，但把“城區(qū)人口”變?yōu)椤笆袇^(qū)常住人口”；

2、地區(qū)生產(chǎn)總值，地鐵的門(mén)檻由原來(lái)的大于等于1000億元，變?yōu)榇笥诘扔?000億元；輕軌的門(mén)檻由原來(lái)的大于等于600億元，變?yōu)榇笥诘扔?500億元；

3、一般公共預(yù)算收入，地鐵的門(mén)檻由原來(lái)的大于等于100億元，變?yōu)榇笥诘扔?00億元；輕軌的門(mén)檻由原來(lái)的大于等于60億元，變?yōu)榇笥诘扔?50億；

4、初期客流負(fù)荷強(qiáng)度，81號(hào)文未提及，52號(hào)文要求地鐵大于等于0.7萬(wàn)人/日/公里，輕軌大于等于0.4萬(wàn)人/日/公里

5、資本金比例，52號(hào)文明確了政府財(cái)政性資金比例：除規(guī)劃明確采用特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目外，財(cái)政資金不低于40%，嚴(yán)禁以各類債務(wù)資金作為項(xiàng)目資本金。

6、規(guī)劃期限，52號(hào)文有要求了，要求5-6年；

7、需要編制建設(shè)規(guī)劃調(diào)整情況：81號(hào)文要求變化15%，52號(hào)文要求增幅20%；

8、新編建設(shè)規(guī)劃要求的條件，81號(hào)文無(wú)要求，52號(hào)文要求實(shí)施最后一年或完成投資70%；

9、有軌電車，81號(hào)文無(wú)要求，52號(hào)文提出省級(jí)發(fā)改部門(mén)負(fù)責(zé)審批；

10、地方政府債務(wù)，81號(hào)文無(wú)要求，52號(hào)文嚴(yán)禁通過(guò)融資平臺(tái)公司或以PPP等名義違規(guī)變相舉債，列入政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的城市，暫緩審批新項(xiàng)目；

11、軌道交通企業(yè)債務(wù)，81號(hào)文無(wú)要求，52號(hào)文要求負(fù)載率過(guò)高，暫停開(kāi)工新項(xiàng)目；

12、責(zé)任主體，81號(hào)文無(wú)要求，52號(hào)文要求國(guó)家統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、城市主體。

以下是國(guó)辦發(fā)〔2018〕52號(hào)文原文：

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

城市軌道交通是現(xiàn)代城市交通系統(tǒng)的重要組成部分，是城市公共交通系統(tǒng)的骨干?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2003〕81號(hào)）印發(fā)以來(lái)，我國(guó)城市軌道交通總體保持有序發(fā)展，對(duì)提升城市公共交通供給質(zhì)量和效率、緩解城市交通擁堵、引導(dǎo)優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)布局、改善城市環(huán)境起到了重要作用。但同時(shí)，由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯，部分城市對(duì)城市軌道交通發(fā)展的客觀規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，對(duì)實(shí)際需求和自身實(shí)力把握不到位，存在規(guī)劃過(guò)度超前、建設(shè)規(guī)模過(guò)于集中、資金落實(shí)不到位等問(wèn)題，一定程度上加重了地方債務(wù)負(fù)擔(dān)。為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，促進(jìn)城市軌道交通規(guī)范有序發(fā)展，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，以服務(wù)人民群眾出行為根本目標(biāo)，持續(xù)深化城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅(jiān)持補(bǔ)短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、控節(jié)奏、保安全，科學(xué)編制城市軌道交通規(guī)劃，嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)條件，有序推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，著力加強(qiáng)全過(guò)程監(jiān)管，嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保城市軌道交通發(fā)展規(guī)模與實(shí)際需求相匹配、建設(shè)節(jié)奏與支撐能力相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范有序、持續(xù)健康發(fā)展。

（二）基本原則。

量力而行，有序推進(jìn)。堅(jiān)持實(shí)事求是，從實(shí)際出發(fā)科學(xué)開(kāi)展前瞻性規(guī)劃研究工作，以城市財(cái)力和建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理能力為實(shí)施條件，合理把握建設(shè)規(guī)模和節(jié)奏，切實(shí)提高城市軌道交通發(fā)展質(zhì)量，確保與城市發(fā)展水平相適應(yīng)。

因地制宜，經(jīng)濟(jì)適用。堅(jiān)持近遠(yuǎn)期結(jié)合，統(tǒng)籌考慮交通、環(huán)境、工程等各方面因素，選擇適宜的軌道交通系統(tǒng)制式和敷設(shè)方式，宜地面則地面、宜地下則地下，合理確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，著力提高綜合效益。

銜接協(xié)調(diào)，集約高效。堅(jiān)持多規(guī)銜接，加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃與城市規(guī)劃、綜合交通體系規(guī)劃等的相互協(xié)調(diào)，集約節(jié)約做好沿線土地、空間等統(tǒng)籌利用，發(fā)揮軌道交通對(duì)城市交通運(yùn)輸發(fā)展的支撐引導(dǎo)作用。

嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，持續(xù)發(fā)展。堅(jiān)持底線思維，牢固樹(shù)立安全發(fā)展理念，強(qiáng)化城市政府主體責(zé)任，加強(qiáng)安全生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)管理，加大防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作力度，進(jìn)一步推動(dòng)城市軌道交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)模式創(chuàng)新，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。

二、完善規(guī)劃管理規(guī)定

（三）嚴(yán)格建設(shè)申報(bào)條件。城市軌道交通系統(tǒng)，除有軌電車外均應(yīng)納入城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃并履行報(bào)批程序。地鐵主要服務(wù)于城市中心城區(qū)和城市總體規(guī)劃確定的重點(diǎn)地區(qū)，申報(bào)建設(shè)地鐵的城市一般公共財(cái)政預(yù)算收入應(yīng)在300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在3000億元以上，市區(qū)常住人口在300萬(wàn)人以上。引導(dǎo)輕軌有序發(fā)展，申報(bào)建設(shè)輕軌的城市一般公共財(cái)政預(yù)算收入應(yīng)在150億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在1500億元以上，市區(qū)常住人口在150萬(wàn)人以上。擬建地鐵、輕軌線路初期客運(yùn)強(qiáng)度分別不低于每日每公里0.7萬(wàn)人次、0.4萬(wàn)人次，遠(yuǎn)期客流規(guī)模分別達(dá)到單向高峰小時(shí)3萬(wàn)人次以上、1萬(wàn)人次以上。以上申報(bào)條件將根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況按程序適時(shí)調(diào)整。

（四）強(qiáng)化規(guī)劃銜接提高建設(shè)規(guī)劃質(zhì)量。城市政府根據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市綜合交通體系規(guī)劃，合理制定城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，確定城市軌道交通近期建設(shè)線路，加強(qiáng)對(duì)居民區(qū)、商業(yè)區(qū)、交通樞紐等客流密集區(qū)域的覆蓋，做好城市軌道交通規(guī)劃線路沿線土地預(yù)留和控制，防止其他建設(shè)對(duì)城市軌道交通走廊空間的侵占。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)相關(guān)規(guī)劃和城市發(fā)展需要、財(cái)力等情況制定城市軌道交通分期建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃期限一般為5—6年。建設(shè)規(guī)劃要合理選擇軌道交通系統(tǒng)制式、敷設(shè)方式，科學(xué)確定建設(shè)規(guī)模、項(xiàng)目時(shí)序、資金籌措方案，確保建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期的政府支出規(guī)模與財(cái)力相匹配，著力提升投資效益。強(qiáng)化城市軌道交通與其他交通方式的銜接融合，城市軌道交通規(guī)劃要與國(guó)家鐵路、城際鐵路、樞紐機(jī)場(chǎng)等規(guī)劃相銜接，通過(guò)交通樞紐實(shí)現(xiàn)方便、高效換乘。要加強(qiáng)節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式創(chuàng)新應(yīng)用，鼓勵(lì)探索城市軌道交通地上地下空間綜合開(kāi)發(fā)利用，推進(jìn)建設(shè)用地多功能立體開(kāi)發(fā)和復(fù)合利用，提高空間利用效率和節(jié)約集約用地水平。編制城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)同步組織開(kāi)展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)按程序?qū)彶榄h(huán)境影響報(bào)告書(shū)。要統(tǒng)籌城市軌道交通建設(shè)與人才培養(yǎng)，將人才培養(yǎng)和保障措施納入建設(shè)規(guī)劃。

（五）嚴(yán)格建設(shè)規(guī)劃報(bào)批和審核程序。省級(jí)發(fā)展改革部門(mén)會(huì)同城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)進(jìn)行城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃初審，按程序向國(guó)家發(fā)展改革委報(bào)送建設(shè)規(guī)劃。城市軌道交通首輪建設(shè)規(guī)劃由國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部組織審核后報(bào)國(guó)務(wù)院審批，后續(xù)建設(shè)規(guī)劃由國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部審批、報(bào)國(guó)務(wù)院備案。國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部要會(huì)同有關(guān)部門(mén)按照職責(zé)分工嚴(yán)格審核把關(guān)，未達(dá)到城市軌道交通建設(shè)申報(bào)條件的建設(shè)規(guī)劃一律不得受理；對(duì)符合申報(bào)條件的建設(shè)規(guī)劃，要認(rèn)真審核規(guī)劃建設(shè)規(guī)模及項(xiàng)目資金籌措方案，確保建設(shè)規(guī)模同地方財(cái)力相匹配。省級(jí)政府有關(guān)部門(mén)要進(jìn)一步強(qiáng)化初審責(zé)任，確保城市財(cái)力、負(fù)債水平、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)方案、項(xiàng)目時(shí)序等符合相關(guān)規(guī)定和規(guī)劃要求。

（六）強(qiáng)化建設(shè)規(guī)劃的導(dǎo)向和約束作用。已經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行，原則上不得變更，規(guī)劃實(shí)施期限不得隨意壓縮。在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，因城市規(guī)劃、工程條件、交通樞紐布局變化等因素影響，城市軌道交通線路功能定位、基本走向、系統(tǒng)制式等發(fā)生重大變化的，或線路里程、地下線路長(zhǎng)度、直接工程投資（扣除物價(jià)上漲因素）等較建設(shè)規(guī)劃增幅超過(guò)20%的，應(yīng)按相關(guān)規(guī)定履行建設(shè)規(guī)劃調(diào)整程序。建設(shè)規(guī)劃調(diào)整應(yīng)在完成規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估后予以統(tǒng)籌考慮，原則上不得新增項(xiàng)目。原則上本輪建設(shè)規(guī)劃實(shí)施最后一年或規(guī)劃項(xiàng)目總投資完成70%以上的，方可開(kāi)展新一輪建設(shè)規(guī)劃報(bào)批工作。

三、有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施

（七）規(guī)范項(xiàng)目審批。城市軌道交通項(xiàng)目（不含有軌電車）由省級(jí)發(fā)展改革部門(mén)根據(jù)國(guó)家批準(zhǔn)的城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃，按照相關(guān)程序?qū)徟ê藴?zhǔn)），未列入建設(shè)規(guī)劃的項(xiàng)目不得審批（核準(zhǔn)），嚴(yán)禁以市政配套工程、有軌電車、工程試驗(yàn)線、旅游線等名義違規(guī)變相建設(shè)地鐵、輕軌項(xiàng)目。已審批（核準(zhǔn)）建設(shè)城市軌道交通項(xiàng)目的城市要合理把握建設(shè)節(jié)奏，著力優(yōu)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)，合理控制工程造價(jià)，有效降低工程總投資。城市政府和相關(guān)企業(yè)不得不顧條件提前實(shí)施項(xiàng)目、隨意壓縮工期，對(duì)前期工作未完成、建設(shè)條件不具備、遇有特殊工程地質(zhì)災(zāi)害且不能保證施工安全的項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況暫緩實(shí)施，建設(shè)工期可相應(yīng)順延。有軌電車項(xiàng)目由省級(jí)發(fā)展改革部門(mén)負(fù)責(zé)審批（核準(zhǔn)），并做好與相關(guān)規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接。

（八）強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金保障。城市政府應(yīng)建立透明規(guī)范的資本金及運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金投入長(zhǎng)效機(jī)制，確保城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)資金及時(shí)足額到位。除城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃中明確采用特許經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目外，項(xiàng)目總投資中財(cái)政資金投入不得低于40%，嚴(yán)禁以各類債務(wù)資金作為項(xiàng)目資本金。強(qiáng)化城市政府對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目全壽命周期的支出責(zé)任，保障必要的運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金。支持各地區(qū)依法依規(guī)深化投融資體制改革，積極吸引民間投資參與城市軌道交通項(xiàng)目，鼓勵(lì)開(kāi)展多元化經(jīng)營(yíng)，加大站場(chǎng)綜合開(kāi)發(fā)力度。規(guī)范開(kāi)展城市軌道交通領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP），通過(guò)多種方式盤(pán)活存量資產(chǎn)。研究利用可計(jì)入權(quán)益的可續(xù)期債券、項(xiàng)目收益?zhèn)葎?chuàng)新形式推進(jìn)城市軌道交通項(xiàng)目市場(chǎng)化融資，開(kāi)展符合條件的運(yùn)營(yíng)期項(xiàng)目資產(chǎn)證券化可行性研究。

四、強(qiáng)化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控

（九）嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步加大財(cái)政約束力度，按照嚴(yán)控債務(wù)增量、有序化解債務(wù)存量的要求，嚴(yán)格防范城市政府因城市軌道交通建設(shè)新增地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)禁通過(guò)融資平臺(tái)公司或以PPP等名義違規(guī)變相舉債。對(duì)舉債融資不符合法律法規(guī)或未落實(shí)償債資金來(lái)源的城市軌道交通項(xiàng)目，發(fā)展改革部門(mén)不得審批（核準(zhǔn)）；對(duì)列入地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的城市，應(yīng)暫緩審批（核準(zhǔn)）其新項(xiàng)目。城市政府要合理控制城市軌道交通企業(yè)負(fù)債率，對(duì)企業(yè)負(fù)債率過(guò)高的應(yīng)采取有效措施降低債務(wù)，并暫停開(kāi)工建設(shè)新項(xiàng)目。

（十）堅(jiān)守安全發(fā)展底線。把安全作為發(fā)展城市軌道交通的生命線，落實(shí)城市政府和企業(yè)安全責(zé)任，嚴(yán)格安全準(zhǔn)入，強(qiáng)化勘察設(shè)計(jì)，強(qiáng)化源頭管控。建立健全施工企業(yè)和業(yè)主企業(yè)安全生產(chǎn)管理制度，加強(qiáng)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。落實(shí)企業(yè)的人才培養(yǎng)主體責(zé)任，深化產(chǎn)教融合、校企合作，提升從業(yè)人員素質(zhì)。強(qiáng)化城市政府安全監(jiān)管執(zhí)法，逐步形成覆蓋城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)全過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，堅(jiān)決防范重特大生產(chǎn)安全事故發(fā)生。

五、完善規(guī)劃和項(xiàng)目監(jiān)管體系

（十一）加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)。健全部門(mén)間協(xié)同聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等有關(guān)部門(mén)要建立城市軌道交通監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)，加強(qiáng)信息共享，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段提升監(jiān)管水平，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用，及時(shí)動(dòng)態(tài)掌握城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃實(shí)施情況。省級(jí)政府有關(guān)部門(mén)要強(qiáng)化屬地監(jiān)管責(zé)任，城市政府有關(guān)部門(mén)要按權(quán)責(zé)明確責(zé)任分工、加強(qiáng)監(jiān)管。地方政府要建立常態(tài)化安全檢查制度和重點(diǎn)工程檢查、抽查制度，加強(qiáng)項(xiàng)目稽察，強(qiáng)化工程質(zhì)量終身責(zé)任制，完善城市政府負(fù)責(zé)的項(xiàng)目竣工驗(yàn)收制度。國(guó)家和省級(jí)發(fā)展改革部門(mén)要完善建設(shè)規(guī)劃實(shí)施的中期評(píng)估機(jī)制，建立建設(shè)規(guī)劃執(zhí)行情況和建成投運(yùn)線路經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益分析的后評(píng)價(jià)機(jī)制。

（十二）建立健全責(zé)任機(jī)制。堅(jiān)持國(guó)家統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、城市主體的原則，明確有關(guān)部門(mén)和地方政府責(zé)任。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)工作的統(tǒng)籌和指導(dǎo)，省級(jí)政府有關(guān)部門(mén)對(duì)建設(shè)規(guī)劃實(shí)施履行全過(guò)程監(jiān)管責(zé)任，城市政府對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和本級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控負(fù)主體責(zé)任。建立健全責(zé)任主體信用記錄，將違規(guī)信息納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，建立“黑名單”制度，對(duì)規(guī)劃編制、評(píng)估、審查、項(xiàng)目設(shè)計(jì)等單位未履行相關(guān)職責(zé)并造成重大影響的，實(shí)行警示、禁入等聯(lián)合懲戒措施；對(duì)違法違規(guī)審批、建設(shè)城市軌道交通項(xiàng)目的部門(mén)、企業(yè)及其責(zé)任人，要依法依規(guī)追責(zé)問(wèn)責(zé)。

本意見(jiàn)自印發(fā)之日起施行?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2003〕81號(hào)）同時(shí)廢止。

國(guó)務(wù)院辦公廳

2018年6月28日

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