人力資源規(guī)模很小的“大政府”和人力資源規(guī)模很大的“小政府”

誰(shuí)都知道，一個(gè)大而無(wú)當(dāng)?shù)南到y(tǒng)是臃腫的、效率低下的，其必然會(huì)面臨困境。而一個(gè)小而精銳的團(tuán)隊(duì)，卻可以無(wú)往不利。這套理論也是現(xiàn)在改革主流思想的隱含前提之一。

但規(guī)模大小和效率高低是兩個(gè)概念?！按笳薄ⅰ靶≌焙驼?guī)模，其實(shí)也是兩個(gè)不同的概念。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，那時(shí)的政府可謂是最典型的“大政府”了。上管天、下管地，中間還管老百姓吃喝拉撒睡，可以說(shuō)簡(jiǎn)直沒(méi)有什么是不管的。

但這個(gè)“大政府”，人力規(guī)模實(shí)在是小的出人意料：

從1949到1978年，各級(jí)政府的國(guó)家公務(wù)人員，從最大的國(guó)務(wù)院總理到最小的鄉(xiāng)辦事員，所有人加起來(lái)實(shí)際上從來(lái)沒(méi)超過(guò)100萬(wàn)。在那個(gè)“全國(guó)一盤(pán)棋”、一切由中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，我們的中央人民政府（國(guó)務(wù)院），竟然始終只有幾萬(wàn)人規(guī)模，大部分時(shí)間里規(guī)模僅有3萬(wàn)人上下。而將中央、省、地、市、縣、鄉(xiāng)全加起來(lái)的總規(guī)模，每年平均也僅有76萬(wàn)人。

想要用區(qū)區(qū)3萬(wàn)人就管好960萬(wàn)平方公里的事情，怎么可能顧得過(guò)來(lái)呢？所以即便當(dāng)時(shí)有周恩來(lái)總理這樣每天鞠躬盡瘁工作的偉大人物，卻依然忙不勝忙，根本管不過(guò)來(lái)。從當(dāng)時(shí)的大方向上看，中國(guó)正朝著正確的方向快速前進(jìn)，趕上了工業(yè)時(shí)代的末班車(chē)。但管了太多管不過(guò)來(lái)的事情，超出了能力和人力的極限，結(jié)果必然是簡(jiǎn)單粗暴的，因而具體到一個(gè)個(gè)的細(xì)節(jié)，人民生活并不舒適。

美國(guó)：龐大規(guī)模的服務(wù)型政府

美國(guó)政府可算是中國(guó)多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼里的“小政府”模范了，但她的規(guī)模卻百倍于中國(guó)的“大政府”。

如果仔細(xì)審視美國(guó)各級(jí)政府的總規(guī)模，其規(guī)模之大，出乎普通中國(guó)人之想象力：

美國(guó)聯(lián)邦政府的規(guī)模，自“羅斯福新政”時(shí)期開(kāi)始即飛速膨脹。進(jìn)入第二次世界大戰(zhàn)，規(guī)模開(kāi)始達(dá)到300萬(wàn)之巨。二戰(zhàn)結(jié)束后，規(guī)模大幅縮小，但仍有200余萬(wàn)公務(wù)員。此后人數(shù)緩慢上升，至上世紀(jì)六十年代又重新突破300萬(wàn)大關(guān)。2008年，美國(guó)聯(lián)邦政府公務(wù)員總數(shù)約340萬(wàn)人。（注意，這并不包括美國(guó)的州政府、地方政府、特別區(qū)和學(xué)區(qū)政府的雇員。）

除了聯(lián)邦政府有300余萬(wàn)公務(wù)員，各州州政府還有600余萬(wàn)公務(wù)員，此外還有地方政府（包括縣/郡、市、鎮(zhèn)各種地方層級(jí)，共有3034個(gè)縣政府，19429個(gè)市政府，16504個(gè)鎮(zhèn)政府）1400余萬(wàn)公務(wù)員。以上聯(lián)邦、州、地方三級(jí)合計(jì)，在2008年最高峰時(shí)，多達(dá)2250萬(wàn)之巨。

此外，美國(guó)還有學(xué)區(qū)政府13522個(gè)，特別區(qū)政府35356個(gè)。學(xué)區(qū)政府專(zhuān)門(mén)提供教育功能，而特別區(qū)政府則功能各異，具有政企合一的屬性，提供的服務(wù)類(lèi)似于中國(guó)的事業(yè)單位，如圖書(shū)館、醫(yī)院、港口港務(wù)、交通和地鐵、垃圾處理、供水和污水處理、公園和公益建設(shè)等等。這些學(xué)區(qū)和特別區(qū)政府，又有1300萬(wàn)以上的政府雇員（已剔除與地方公務(wù)員人數(shù)重疊部分，若不剔除，數(shù)字約為1700萬(wàn)人）。

全加在一起，美國(guó)有超過(guò)3550萬(wàn)“吃皇糧”財(cái)政飯的人，實(shí)際上占到了全美所有在職工作者總?cè)藬?shù)的近四分之一，超過(guò)了美國(guó)人口的十分之一。這也不奇怪，服務(wù)型政府要主動(dòng)為企業(yè)和人民提供各種服務(wù)，人怎么可能會(huì)少的了呢？至于是不是又多過(guò)頭了，那又是另一個(gè)問(wèn)題了。（以上數(shù)據(jù)來(lái)源于美國(guó)勞工統(tǒng)計(jì)局和美國(guó)人口普查局。）

只做減法減不出服務(wù)型政府

上世紀(jì)末鑒于實(shí)際情況，中國(guó)進(jìn)行了一次痛苦但必要的“截肢止血”手術(shù)。雖然有很多問(wèn)題，但總體上達(dá)到了改革目標(biāo)。可是，有些人似乎掄砍刀動(dòng)鋸子上了癮，以后改革碰到任何問(wèn)題，不管三七二十一，只顧高呼“砍了！砍了！”不但沒(méi)人討論過(guò)其他治療措施，甚至話題直接跳過(guò)了“要不要砍”、“什么時(shí)候砍更妥當(dāng)”等等一系列問(wèn)題，轉(zhuǎn)入到“砍三刀還是砍五刀”“鋸兩段好、還是大卸八塊好”這樣的話題了。

土地財(cái)政出了一些問(wèn)題，立刻有無(wú)數(shù)專(zhuān)家跳出來(lái)鼓吹消滅掉土地財(cái)政；政府投資出了一些問(wèn)題，立刻有無(wú)數(shù)專(zhuān)家跳出來(lái)鼓吹停止政府公共投資；鐵道部出了一些問(wèn)題，立刻有無(wú)數(shù)專(zhuān)家跳出來(lái)鼓吹拆掉鐵道部；某某國(guó)企出了一些問(wèn)題，立刻有無(wú)數(shù)專(zhuān)家跳出來(lái)鼓吹拆掉這個(gè)國(guó)企。而提出掄砍刀以外的辦法卻寥寥無(wú)幾。導(dǎo)致民間不斷有聲音質(zhì)疑他們只是專(zhuān)為吞噬腐肉的禿鷲們代言，這種情緒反彈實(shí)屬必然。

最理想狀態(tài)理論模型所描繪的情況是有相應(yīng)假定前提條件的，現(xiàn)實(shí)世界可不會(huì)自動(dòng)按你想要的假定前提走。真按某些曾經(jīng)很熱門(mén)的經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)派的主張走，把這也砍掉那也退出，就真能得到一個(gè)完美如理想模型的結(jié)果，還是回到十幾二十年前“吃飯財(cái)政”的那種無(wú)力也無(wú)能的狀態(tài)中去？恐怕更有可能是后者吧。

更何況，為改而改的“理想型小政府”就有價(jià)值了嗎？林毅夫教授曾指出，他在世界銀行任副行長(zhǎng)時(shí)，經(jīng)常聽(tīng)到非洲和東歐的許多國(guó)家抱怨，其投資和企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境已按“華盛頓共識(shí)”的要求改善了十幾二十年，但就是沒(méi)有新的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)機(jī)會(huì)出現(xiàn)。

改革不可狹隘的局限于思維定勢(shì)和教科書(shū)范式，一提改革就自動(dòng)等同于裁減這個(gè)裁減那個(gè)，有失改革的本意。改革的目的是為了國(guó)家的繁榮昌盛和人民的共同富裕，而不是為了認(rèn)證某個(gè)外國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)派的學(xué)派理論搞實(shí)驗(yàn)小白鼠。對(duì)學(xué)者來(lái)說(shuō)自己學(xué)派的“道”，是可用“朝聞道夕可死矣”來(lái)推崇，但這一學(xué)派的“道”，一定是對(duì)國(guó)家和人民最有利、最合適、最切合當(dāng)前的嗎？不一定吧。

無(wú)限全能的“大政府”絕非現(xiàn)代科技和管理科學(xué)所能支持，但這并不意味著，政府改革就應(yīng)該走向?yàn)樾《?、越小越好的另一極端。在無(wú)窮大和無(wú)窮小之間，還有適宜各國(guó)自身特色的無(wú)數(shù)種不同大小的均衡方案存在。改革目的應(yīng)當(dāng)是：建立在職能科學(xué)基礎(chǔ)上的“有限度且有效能”的強(qiáng)政府。

建設(shè)服務(wù)型政府，若沒(méi)有足夠的人力資源和職能范圍，要如何去提供服務(wù)呢？管它什么主義什么理想，都沒(méi)法讓10個(gè)中國(guó)公務(wù)員的服務(wù)提供能力，能與500個(gè)美國(guó)公務(wù)員比肩吧。

不管每個(gè)公務(wù)員的能力素質(zhì)能提升多少，沒(méi)有每一個(gè)環(huán)節(jié)上處理人員的成倍增長(zhǎng)，都不可能這樣大的提升服務(wù)能力，這些年來(lái)建立起來(lái)的各種政府一條龍服務(wù)，根本就轉(zhuǎn)動(dòng)不起來(lái)。

一味的減、減、減，一定不可能建立服務(wù)型政府。事實(shí)上，中國(guó)若真想要建立高度的服務(wù)型政府，向發(fā)達(dá)國(guó)家的政府服務(wù)能力水平看齊，那么一定會(huì)在有減有增、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大人力資源規(guī)模。

我國(guó)急需建立更科學(xué)合理的人員編制管理體系

人力資源是政府的重要部分，只有建立適應(yīng)當(dāng)前改革進(jìn)程的行政機(jī)構(gòu)的人力資源管理體系，才能為建設(shè)服務(wù)型政府提供支持保障。

我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)體制和市場(chǎng)機(jī)制的改革都已取得長(zhǎng)足進(jìn)步，政府行政機(jī)構(gòu)的改革也已初見(jiàn)成效。但是，行政機(jī)構(gòu)人力資源的管理體系依然落后，甚至可稱之為中國(guó)改革最落后的一部分。

外國(guó)公共行政機(jī)構(gòu)的人員管理，多年前就已經(jīng)開(kāi)始引入組織管理和人力資源管理學(xué)。而我國(guó)依然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代遺留下來(lái)的、以舊有歷史基數(shù)為基礎(chǔ)、將“人員編制指標(biāo)”按一定比例分配各省的死板僵化制度。

不僅如此，我國(guó)人員編制管理的機(jī)構(gòu)“編辦”，最主要的日常工作是：迫使各城市嚴(yán)格遵守編制總量控制，稽查人員超編現(xiàn)象。而對(duì)于更重要的事情：調(diào)查研究、科學(xué)分析各機(jī)構(gòu)各單位的合理必要的人力資源規(guī)模，卻是一片空白。

中央的國(guó)家編辦目前僅能對(duì)總量（如A省X人編制明年允許增加2%，B省Y人編制明年允許增加1.5%）進(jìn)行管理。對(duì)省一級(jí)的具體內(nèi)在情況尚有了解，對(duì)更下級(jí)的各地市、各區(qū)縣的情況，由于組織上屬于省管而非部管干部，中央很難知道它們的現(xiàn)有編制總數(shù)與合理規(guī)模之間的差距是多少，對(duì)是多了多少、還是少了多少，均不能有效掌握。若有學(xué)者要研究“編制”問(wèn)題，“編辦”連研究材料都無(wú)力提供，需得研究者自己去各省各市的組織部門(mén)和財(cái)政部門(mén)翻檔案。

以深圳市為例，從1995年到2009年，總?cè)丝趶牟坏?00百萬(wàn)增加到1600余萬(wàn)，GDP從不到800億，增加到8200億，所有的政府機(jī)構(gòu)工作量都增加了三倍到十倍以上。但深圳市的行政編制規(guī)模，連續(xù)14年未有較大調(diào)整，行政編制與實(shí)際需求相比長(zhǎng)期存在很大缺口。2009年深圳市行政部門(mén)數(shù)量一口氣減少了三分之一，但減完后發(fā)現(xiàn)，原有編制總數(shù)經(jīng)過(guò)內(nèi)部調(diào)劑后，仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。減少部門(mén)而產(chǎn)生的空余編制數(shù)，連滿足各機(jī)構(gòu)一線力量的急迫需求尚有很大不足，特別是人口數(shù)倍增長(zhǎng)以后帶來(lái)的環(huán)保、勞動(dòng)、交通、治安等方面大量基層巡查人員缺口。

而另一方面，中西部那些實(shí)際人口大量流出的地方，因?yàn)榉?wù)對(duì)象的減少，政府管理任務(wù)和工作量也在減少，編制已經(jīng)處于實(shí)際過(guò)剩狀態(tài)，但仍然會(huì)以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性，以舊有基數(shù)按比例持續(xù)增撥編制。這些年來(lái)隨著網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)而爆出的那些縣領(lǐng)導(dǎo)能讓自己親屬進(jìn)政府“占編制、吃空餉”的腐敗事例，本質(zhì)上都是因?yàn)閲?guó)家給予的編制總數(shù)已經(jīng)大于當(dāng)?shù)厮璧谋匾?guī)模而造成的。

為建設(shè)服務(wù)型政府而必須的政府行政機(jī)構(gòu)人力資源管理改革，應(yīng)當(dāng)是在以科學(xué)調(diào)研的基礎(chǔ)上，采取“主動(dòng)編制”。

也就是說(shuō)，建立一個(gè)專(zhuān)業(yè)高效的調(diào)研和分析機(jī)構(gòu)，根據(jù)實(shí)際調(diào)研摸底掌握的信息，直接估算出各具體部門(mén)與工作量對(duì)應(yīng)的科學(xué)合理的編制規(guī)模，而不以各部門(mén)的舊有歷史基數(shù)為依據(jù)。在估算時(shí)通盤(pán)考慮人口的流動(dòng)方向、經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)幅度以及各地在建設(shè)服務(wù)型政府上的改革進(jìn)度。

然后以此獨(dú)立估算的結(jié)果為主要參考，對(duì)全國(guó)各政府機(jī)構(gòu)人力資源的分配狀況進(jìn)行合理調(diào)配。從保證能夠“該增者增、該減者減”。而不是目前這樣的“該增者僅略增、該減者也略增”，或是一味要求“做減法”的“該減者減、該增者也減”。