巴西的民主化進(jìn)程同樣如此。在軍政府的主導(dǎo)之下，該國先是以間接方式產(chǎn)生21年以來的首位文職總統(tǒng)（1985年），然后頒布新憲法（1988年），再到1989年以普選方式產(chǎn)生總統(tǒng)。

傳統(tǒng)政治的三大支柱（庇護(hù)主義、地方主義和個人主義）沒有受到觸動。盡管民主化使新的精英集團(tuán)崛起，傳統(tǒng)政治精英仍然強(qiáng)大，足以抗拒那些試圖改變權(quán)力分配的政策調(diào)整。

巴西現(xiàn)行政治體制的核心安排是聯(lián)盟總統(tǒng)制。再民主化以來，碎片化政黨格局導(dǎo)致總統(tǒng)所在政黨總是處于國會少數(shù)。歷屆總統(tǒng)必須構(gòu)建和維系一個多黨執(zhí)政聯(lián)盟，才能在國會取得多數(shù)支持，從而保障體制運(yùn)轉(zhuǎn)和政局穩(wěn)定。

相較于其他多黨總統(tǒng)制國家，巴西構(gòu)建多黨執(zhí)政聯(lián)盟的必要性尤為突出。這首先是因?yàn)?，該國國會是世界上碎片化程度最高的國會之一?990年以來，沒有任何一個政黨能夠在眾議院贏得超過25%的席位。其次，巴西的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)總統(tǒng)所在政黨或政黨聯(lián)盟屬于國會少數(shù)派時，總統(tǒng)不僅難以有效治理國家，甚至難以完成任期。

巴西在近十幾年間的政治動蕩凸顯了聯(lián)盟總統(tǒng)制的局限性。它集中表現(xiàn)在以下三個方面：第一，總統(tǒng)和國會之間的合作關(guān)系具有濃厚的庇護(hù)色彩，損害了國家政策的負(fù)責(zé)任性和社會整體利益；第二，總統(tǒng)和國會之間的合作有賴于一系列非正式規(guī)則，為權(quán)力尋租和腐敗開辟了空間；第三，以聯(lián)盟總統(tǒng)制為核心的巴西政治體制包含大量的政黨“否決者”，使那些觸動現(xiàn)狀的改革難以付諸實(shí)施。

巴西正面對這樣一種政治困局：一方面，聯(lián)盟總統(tǒng)制不利于實(shí)現(xiàn)良好的國家治理，而對它的修正和完善勢必觸及現(xiàn)行政治體制的主要支柱，意味著一場全面、重大的政治改革；另一方面，該國在第三波民主化浪潮之中延續(xù)了保守政治格局，難以形成啟動改革所需的整體環(huán)境。

在這種困局之下，行政部門與立法部門、聯(lián)邦政府和地方政府、執(zhí)政聯(lián)盟與在野黨無法形成合力、共同推動提振經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所需的重大改革。

民眾在這種困局中掙扎越久，越會失去對建制政黨和政治人物的信心，也就越有可能在大選中投下“憤怒票”，越是指望政治“局外人”或極端主義者帶來改變。

巴西總統(tǒng)府，盧拉走過被暴徒砸碎的玻璃窗

盧拉能否推動政治變局？

巴西需要進(jìn)行重大政治改革是一種長期存在的學(xué)界共識。巴爾瓦拉·赫德斯等人在20世紀(jì)90年代指出，巴西不進(jìn)行體制變革，就難以形成行政部門-立法部門之間的合力，也就無法解決長期存在的經(jīng)濟(jì)問題。

達(dá)納·德拉豐泰內(nèi)等人在2016年指出，巴西現(xiàn)在的最大問題是政治問題，該國在過去十幾年的巨大經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展尚未實(shí)質(zhì)改變制度環(huán)境。愛德華多·梅洛等人表示，政治規(guī)則必須得到修改，以便民選官員不僅僅效力于他的支持者，而是致力于服務(wù)大多數(shù)人的利益。

巴西著名的政治研究學(xué)者塞爾吉奧·阿布蘭謝斯同樣是政治改革的倡導(dǎo)者。他在1988 年率先使用“聯(lián)盟總統(tǒng)制”定義該國政治體制的這一核心特點(diǎn)，并對其效果予以肯定。時至今日，他認(rèn)為一系列弊?。ㄑ永m(xù)政治寡頭，刺激庇護(hù)主義，政治活動變得越來越昂貴，等等）表明，聯(lián)盟總統(tǒng)制的成本可能已經(jīng)大于收益。因此，他呼吁進(jìn)行重大政治改革。他指出，巴西在1988年以來對選舉制度和政黨制度進(jìn)行14次改革，但整體性政治改革仍然是懸而未決的。

有關(guān)巴西政治改革的討論越來越流行開來。美國耶魯大學(xué)教授布魯斯·阿克曼認(rèn)為，巴西需要一部新的憲法，因?yàn)樵絹碓蕉嗟陌臀魅藛适γ裰黧w制信任感。在阿布蘭謝斯看來，成立制憲大會、重訂憲法是一種必要的選擇，但在短期內(nèi)不可行。特梅爾在總統(tǒng)任內(nèi)提議修改憲法、實(shí)行半總統(tǒng)制。在他看來，此舉能夠增強(qiáng)立法行政兩大部門之間的合作、提高國家的治理能力。2018年，巴西勞工黨總統(tǒng)候選人費(fèi)爾南多·阿達(dá)一度提出成立制憲大會、制訂新憲法，但在第一輪投票之后放棄了這一立場。

巴西在近年圍繞選舉制度進(jìn)行了力度有限、規(guī)模較小的政治改革。2017年，國會批準(zhǔn)一項(xiàng)旨在減少國會政黨數(shù)量的憲法修正案。它引入“門檻條款”，要求一個政黨必須在全國選舉中贏得至少1.5%選票或是擁有來自至少9個州的國會議員，才能夠獲得國家提供的資金支持和免費(fèi)電視/電臺廣告時間；到2030年，這一“門檻”比例將從1.5%提高至3%。

同一項(xiàng)修正案還規(guī)定：從2020年起，沒有共同選舉綱領(lǐng)的政黨選舉聯(lián)盟為非法。此舉意在大黨和推動小黨的合并。另一方面，一些明顯觸動現(xiàn)狀的改革措施（例如把國會眾議員的選區(qū)從大選區(qū)改為小選區(qū)、減少小州的眾議院席位）在短期內(nèi)難以付諸實(shí)現(xiàn)。

鑒于政治改革的復(fù)雜性和敏感性，本屆盧拉政府（2023-2027）難以有大的作為。

在競選期間，盧拉對政治改革問題的關(guān)注度很低。新政府成立之后，盧拉需要維持一個成員數(shù)量多、意識形態(tài)異質(zhì)性高、利益分歧大的執(zhí)政聯(lián)盟，將在國會面對保守政黨的制約，并面對宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷帶來的壓力。維持執(zhí)政聯(lián)盟的團(tuán)結(jié)將是盧拉政府的第一要務(wù)。在這種情況下，盧拉政府難以形成推動戰(zhàn)略改革、復(fù)雜改革的意愿和動能。

換言之，政治改革的緊迫性已然十分清晰，但問題的解決依然需要漫長的時日。

本文系觀察者網(wǎng)獨(dú)家稿件，文章內(nèi)容純屬作者個人觀點(diǎn)，不代表平臺觀點(diǎn)，未經(jīng)授權(quán)，不得轉(zhuǎn)載，否則將追究法律責(zé)任。關(guān)注觀察者網(wǎng)微信guanchacn，每日閱讀趣味文章。