【采訪/周遠方 編輯/尹哲】

6月10日下午，十三屆全國人大常委會第二十九次會議表決通過了《中華人民共和國反外國制裁法》。

我國自2020年9月公布《不可靠實體清單規(guī)定》，2021年1月出臺《阻斷法》以來，這是第三部涉外法律法規(guī)，引起廣泛關注和強烈反響。

十三屆全國人大常委會第二十九次會議10日下午在北京人民大會堂閉幕，表決通過海南自由貿(mào)易港法、印花稅法、反外國制裁法等。栗戰(zhàn)書委員長主持會議。馬增科?攝

在風云變幻的國際形勢中，我國一些企業(yè)、組織和個人正因所謂香港、新疆、涉軍等問題遭受外國制裁。如今，這部法律應運而生，它能否立刻發(fā)揮實際作用，成為相關組織和個人維護自身正當權益的武器？一些其他組織和個人在參與或配合外國制裁措施時，是否會有所顧忌？

日前，觀察者網(wǎng)就這些問題采訪國際貿(mào)易與海關法律專家、匯業(yè)律師事務所高級合伙人楊杰，以下為采訪實錄。

觀察者網(wǎng)：您之前一直比較關注中國的《阻斷法》體系建設，這部《反外國制裁法》的制定和出臺過程從時間上來說是比較快的。全國人大常委會法工委負責人11日在接受采訪時也提到，反外國制裁立法工作的重要原則之一就是“堅持急用先行，根據(jù)實踐和形勢需要，采取專項立法形式，增強反外國制裁立法的針對性和可操作性?！蹦芊窠Y合您的觀察，來談談這部《反外國制裁法》出臺的時機？

楊杰：我本來預期《反外國制裁法》今年下半年出臺，因為今年3月的全國人民代表大會常務委員會工作報告中提到，“今后一年的主要任務包括：加快推進涉外領域立法，圍繞反制裁、反干涉、反制長臂管轄等，充實應對挑戰(zhàn)、防范風險的法律‘工具箱’，推動形成系統(tǒng)完備的涉外法律法規(guī)體系?！?

現(xiàn)在是6月初，人大常委會第一次全體會議就通過了這部法律，立法節(jié)奏相對較快，我個人感覺，可能是出于當前中美博弈的現(xiàn)實需要。

所謂“急用先行”，今年3月底西方集體炒作所謂“新疆棉花”事件，我們當時已經(jīng)對歐盟的一些官員實施了制裁，這是對歐盟制裁我國的一些行為的反制，當時大家可能也注意到，這些制裁決定都是由外交部發(fā)言人公布的，包括去年中國對蓬佩奧也實施了制裁，同樣也是由外交部來宣布制裁措施的。那么，中國人講究“師出有名”，我們的制裁措施需要有法律依據(jù)。

在這部《反外國制裁法》出臺前，我們有兩部法律跟反長臂管轄和制裁相關，一部是2020年9月19日出臺的《不可靠實體清單規(guī)定》，另一部是2021年1月出臺的《阻斷法》（全稱為《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》），這兩部法律都是商務部的部門規(guī)章，那么，外交部引用商務部的規(guī)定宣布制裁的話，從法律技術角度來講不太順當。所以我們這次《反外國制裁法》的出臺，也是順應當前國際形勢，服務于中國與西方在新疆、香港等問題上的斗爭需要。

今年3月底發(fā)生西方集體炒作新疆棉花事件

觀察者網(wǎng)：剛才提到了一個詞叫作法律“工具箱”，我們的立法任務中也提到了要形成一個系統(tǒng)完備的涉外法律法規(guī)體系。現(xiàn)在我們的這部《反外國制裁法》也有一個銜接性兼容性的規(guī)定，就是13條規(guī)定，“對于危害我國主權、安全、發(fā)展利益的行為，除本法規(guī)定外，有關法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章可以規(guī)定采取其他必要的反制措施?！蹦敲磸姆煞ㄒ?guī)體系的角度，您是怎么看的？

楊杰：從現(xiàn)在已經(jīng)生效的三部法律規(guī)定來看，《不可靠實體清單規(guī)定》和《阻斷法》的法律依據(jù)主要是基于《國家安全法》和《對外貿(mào)易法》，從國家安全和對外貿(mào)易兩個角度，有時候反制外國制裁的時候并不是完全適當。這部《反外國制裁法》出臺之后，其實彌補了原來前兩部法律沒有覆蓋到的地方，更有針對性。

還有一點，《反外國制裁法》是全國人大制定的法律，是在全國范圍內(nèi)普遍適用的，它可以作為其他部門的立法依據(jù)，其他部門可以直接引用或參照《反外國制裁法》制定一些相關的部門規(guī)章和行政法規(guī)，將來如果商務部、外交部或財政部，也要陸續(xù)出臺一些反制外國單邊制裁的規(guī)章制度，完全可以借鑒《反外國制裁法》來作為一個法源，而不單局限于原來的《國家安全法》和《對外貿(mào)易法》，這是前進了一步，也彌補了我們立法技術上的一個空白。

觀察者網(wǎng)：《反外國制裁法》第四條規(guī)定，國務院有關部門可以決定將直接或者間接參與制定、決定、實施本法第三條規(guī)定的歧視性限制措施的個人、組織列入反制清單。也就是說，由政府系統(tǒng)中的外交部、商務部等與外交或貿(mào)易博弈直接相關的部門來做一些決定，而不是交給法律系統(tǒng)，這是不是也是從實際出發(fā)的考慮？

楊杰：是的。其實這也不是中國首創(chuàng)，西方國家，尤其是美國，一般對外制裁都不是通過法院，而是通過司法部、財政部等等部門，美國財政部對外的經(jīng)濟制裁項目有多達40多個，法院一般不會參與到對外制裁政府行為當中去。

這確實有實用性方面的考慮，《反外國制裁法》第十條規(guī)定，國家設立反外國制裁工作協(xié)調(diào)機制，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關工作。國務院有關部門應當加強協(xié)同配合和信息共享，按照各自職責和任務分工確定和實施有關反制措施。

比如第三條中提到的禁止進行相關交易活動，是商務部管理的；第六條涉及到的幾種禁限制措施，簽證管理、驅逐出境等等，這可能不屬于商務部管理，而是屬于外交部、移民管理局等管理；比如查封、扣押、凍結在我們國境內(nèi)的動產(chǎn)和不動產(chǎn)，這可能涉及到財政部、中國人民銀行等單位，所以如果對一個反制清單上的主體實施一種或幾種反制措施，實際上需要多個政府部門協(xié)調(diào)配合，要有一個協(xié)調(diào)機制保證各個部門之間的信息共享，反擊措施協(xié)調(diào)同步。

觀察者網(wǎng)：《反外國制裁法》第七條規(guī)定，國務院有關部門依據(jù)本法第四條至第六條規(guī)定作出的決定為最終決定。這里的“最終決定”怎樣理解？

楊杰：國務院的反制裁決定是最終決定，是不能訴的，這其實也不是中國的發(fā)明，美國的對外制裁，無論是財政部的制裁，還是把比如華為列入實體清單進行出口管制的制裁，都是最終決定，都是不可訴的。那么我們在反制裁決定上也比照了美國的做法，不能提出行政復議或上訴，這其實保證了我們反制的力度跟美國的制裁力度對等。否則的話，如果美國財政部進行了一個制裁，中國這邊的反制措施反而可以去申請復議或去法院申請撤銷，實際上就是不對等的。所以我們要體現(xiàn)一個“對等反制”，那么雙方在立法技術上和相關后果上都是盡量保證對等。

觀察者網(wǎng)：但是按照《反外國制裁法》第十二條規(guī)定，如果有一些組織或個人非法執(zhí)行外國制裁，對我國公民、組織的合法權益造成侵害的，這些公民或組織就可以起訴尋求救濟。這讓人想到華為和匯豐銀行的例子。

楊杰：是的，這是《阻斷法》的一個鮮明特色，現(xiàn)在在《反外國制裁法》中也有所體現(xiàn)。如果其他組織或個人執(zhí)行外國單邊制裁，損害到中國公民或組織的合法權益，他們可以有一個救濟權，不單是中國政府會對這些組織和個人提出行政賠償要求，這些受影響和損失的主體也可以提出賠償請求。這體現(xiàn)了中國外交部發(fā)言人之前在新聞發(fā)布會上多次談到的，“最大化維護中國企業(yè)的合法權益”

舉例來說，如果匯豐銀行堅持要配合某國制裁令，對我國企業(yè)造成損失，我國企業(yè)可以向中國人民法院提起訴訟，要求其賠償經(jīng)濟損失。

觀察者網(wǎng)：另外還有一個細節(jié)，之前我們討論過，《不可靠實體清單規(guī)定》和《阻斷法》作為部門規(guī)章，是否適用于香港地區(qū)，其實不那么明確，這次《反外國制裁法》的出臺是不是還補上了這一塊？

楊杰：是的，因為此前圍繞香港的博弈比較激烈，這確實是一個各方關注的問題。

《反外國制裁法》作為全國人大通過的法律，它特別強調(diào)適用范圍在“中國境內(nèi)”，那么就包括香港和澳門地區(qū)。當然在立法技術上還有一個是否列入《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》附件三的問題。

外交部駐港特派員公署發(fā)言人12日針對媒體的相關提問表示，這部法律的出臺是反擊某些西方國家霸權主義和強權政治的迫切需要，是維護國家主權、安全、發(fā)展利益的迫切需要，是統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治的迫切需要，具有重要現(xiàn)實意義和長遠意義。外交部駐港特派員公署表示堅決擁護和支持。

另一方面，全國人大常委會委員譚耀宗表示，很支持立法。他本人正處于被美國制裁的處境之中，被問到立法是否加強對自己的保障，譚耀宗表示，參與立法工作是從國家層面考慮，沒有個人的考慮，也不想估計立法對外國的威懾力。

譚耀宗指出，如果港澳地區(qū)要落實有關措施，須納入《基本法》附件三，而目前暫時沒有看到相關安排。

《金融時報》2020年7月28日報道截圖

觀察者網(wǎng)：全國人大常委會法工委負責人在回答《反外國制裁法》相關提問時強調(diào)了“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”，關于《反外國制裁法》是否會逼迫一些企業(yè)在中國和西方之間站隊，是否會對中國對外開放帶來不利影響，您怎么看？

楊杰：不會的，《反外國制裁法》首先主要是為了“反制”，從第三條和第四條體現(xiàn)的法律關系來看，是因為外國先對中國進行了遏制和打壓，采取了一些制裁和限制措施，在這樣的前提下，我們才要把直接或間接制定這些制定措施的個人和組織列入反擊清單。如果外國政府沒有對中國采取這種咄咄逼人的態(tài)度，沒有實施這種侵犯中國主權和國家安全的歧視性措施的話，中國是不會主動把某個外國主體放到實體清單里的。

所以這是一個反制，而不是中國主動制裁他人的一個法律武器，這跟美國的對外制裁有一個鮮明對比。立法目的是反制別人，而不是制裁別人。那么因為有“反制”的立法目的作為前提，就決定了中國不可能因為出臺了這部法律，就去隨便制裁某個外國企業(yè)，甚至逼迫它選邊站，從這點上來講的話，外國企業(yè)其實是不用太擔心的。

觀察者網(wǎng)：從技術上來說，一部法律從制定到實施，再到出現(xiàn)典型案例，一般是需要一定時間的，您如何看待《反外國制裁法》真正落實的時間問題？

楊杰：其實之前《不可靠實體清單規(guī)定》和《阻斷法》出臺，中國已經(jīng)對美國時任國務卿蓬佩奧和歐洲議會的一些官員實施了制裁，他們實際上已經(jīng)被采取了《反外國制裁法》第六條所列的一些措施?，F(xiàn)在《反外國制裁法》正式出臺，其實是彌補了之前的一些反制措施在立法基礎上的空白。

那么將來如果還有一些外國勢力要就新疆、香港甚至臺灣問題對中國進行制裁，那么他們也就會被我們依法列入反制清單，被采取相應的禁止和限制措施，，當然我們也保留了采取其他必要措施的權力，我們的反制力度實際上取決于西方它反華勢力的制裁力度有多大。這也體現(xiàn)一個充實我們的法律“工具箱”，形成涉外法律法規(guī)體系的要求。

觀察者網(wǎng)：最后請您做一個總結，也從專業(yè)角度給相關企業(yè)提一些建議。

楊杰：總結一下，從2020年9月出臺《不可靠實體清單規(guī)定》，2021年1月出臺《阻斷法》，到現(xiàn)在出臺《反外國制裁法》，這三部法律基本上奠定了中國對外反單邊制裁，反長臂管轄的立法體系雛形。

這三部法律從目的上來看，其的功能定位起到一個相互補充的作用。《不可靠實體清單規(guī)定》其實就是一個具有中國特色的黑名單制度，它是針對外國主體的懲罰；《阻斷法》就是要阻斷外國的單邊制裁和長臂管轄在中國境內(nèi)的適用，同時給受到影響的企業(yè)申訴和獲得救濟的機會；那么《反外國制裁法》就是特別鮮明地針對外國對中國企業(yè)和個人的不合理單邊制裁措施進行反制，同時也對我國主體提供一個向人民法院尋求救濟的權利。

當然，將來中國的反制裁和反長臂管轄的相關法律體系和“工具箱”不可能僅限于這三部法律，特別是隨著國際形勢的變化，我們很可能還會陸續(xù)出臺一系列其他法律，但從這三部法律已經(jīng)能夠看出一些中國特色和原則。

那么對于企業(yè)，特別是在中國經(jīng)營的跨國企業(yè)來講，一方面只要合法經(jīng)營，不需要擔心中國政府在逼他們選邊站，這不是中國政府出臺這些法律的目的；另一方面，也是要加強自身的合規(guī)意識，我現(xiàn)在注意到一個情況，有很多企業(yè)，甚至是中國企業(yè)，在有些合同版本的擬定過程當中，都會片面追求一種“過度合規(guī)”的表述，比如說寫明，“既要遵循美國的出口管制，也要遵循中國出口管制”，類似這種表述，其實是不合規(guī)的表述，特別是中國的相關法律出臺之后，如果中美之間在出口管制方面存在沖突，相關企業(yè)的立場實際上需要進行修正。所以在這方面，我呼吁廣大企業(yè)要有一個充分的合規(guī)意識，特別是在目前快速變化的形勢下，更要抓緊時間去對相關企業(yè)經(jīng)營活動中的一些合同條款進行修訂。

附：《反外國制裁法》全文

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