【采訪/觀察者網(wǎng) 李泠】

文山會海、任性問責(zé)、一票否決、頻繁檢查、精準(zhǔn)填表……近年來，形式主義在基層不斷被吐槽，卻似仍有蔓延之勢。

近日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》（下文簡稱《通知》），明確提出將2019年作為“基層減負(fù)年”?！锻ㄖ分羞€就如何遏制形式主義歪風(fēng)，列出“嚴(yán)格控制層層發(fā)文、層層開會”、嚴(yán)格控制督查檢查總量等具體指導(dǎo)。

基層苦形式主義久矣，這次的《通知》是否能根治頑疾？觀察者網(wǎng)就此采訪了曾做過相關(guān)調(diào)研的中國社科院政治學(xué)研究所所長房寧。

解決形式主義，還得先改變“頂格管理”

觀察者網(wǎng)：《通知》里明確要求“少開會、開短會，開管用的會?！辉賹訉娱_會……”請問以往為什么這么多會？吐槽會多的聲音一直未斷，為什么之前都難以改過來？

房寧：形式主義什么時候都是存在的，但如果發(fā)展到比較嚴(yán)重、普遍的狀況，恐怕就有一些深層次的管理以及理念上的問題了。

近一時期，我們也做了一些有關(guān)這方面問題的調(diào)研。的確，現(xiàn)實中特別是在基層，所謂“形式主義”的情況是比較普遍存在的，而且大有愈演愈烈之勢。所以，我想這就是中央發(fā)專門文件的原因。

當(dāng)前形式主義問題的出現(xiàn)和發(fā)展有多方面原因，不能一一贅述。我是理論工作者，還是從專業(yè)角度談?wù)効捶ò伞墓补芾韺W(xué)的角度看，普遍存在的形式主義問題與頂格管理模式及其理念有關(guān)。所謂頂格管理，簡單說來，就是一切按照上限進(jìn)行管理的操作模式和理念。全部管理工作要求“四最”——“最全事項、最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求、最快速度”，也就是追求經(jīng)濟(jì)學(xué)講的“最優(yōu)化”。

然而，實行頂格管理，追求最優(yōu)化，是要有前提的。首先，需要最優(yōu)條件；其次，要付出最高代價與成本。而在實際生活中，這種最優(yōu)化的前提條件和成本支付都難以實現(xiàn)。如果強(qiáng)行這么要求，就會造成包括形式主義在內(nèi)的很多問題。

頂格管理，一是會推高了管理成本，二是因缺乏操作的靈活性，會降低政策的適應(yīng)性，以致各種工作就難以真正落實。明明做不到，又強(qiáng)制要求，于是現(xiàn)實中就只好應(yīng)付，形式主義就這樣出來了?；蛘甙聪旅娓刹康恼f法，形式主義是官僚主義逼出來的。你現(xiàn)在到處去走走，“比比劃劃假作為”隨處可見。

資料圖：東方IC

觀察者網(wǎng)：能否具體分析一下頂格管理是如何帶來形式主義？

房寧：先說“最全事項”。

做任何事情永遠(yuǎn)是要有重點的，不能把所有事一股腦兒都干了。但現(xiàn)在事情的確太多了，一來就是“橫向到邊，縱向到底”。但事情做起來都要到基層，都要到管理界面，所謂“上面千條線，底下一根針”、“上面千把錘，底下一根釘”。

說到國家與社會治理，治理也好、管理也罷，在上面就是一個想法，到下面就是一大片事情?，F(xiàn)在基層以及管理界面上的工作任務(wù)實在是太多了，這也要管，那也要做，結(jié)果事情往往是越做越多。因為社會適應(yīng)性反應(yīng)，一個問題的解決往往會引發(fā)新的更多的問題。比如，查堵漏洞的措施往往會成為新的鉆空子機(jī)會。就像廣東人說的，“多只香爐多只鬼”。

其次， “最高標(biāo)準(zhǔn)”。

標(biāo)準(zhǔn)高，意味著投入的成本要多，最高標(biāo)準(zhǔn)就要有最大投入。但現(xiàn)在哪來的最大投入呢？！至少在基層現(xiàn)在普遍缺乏資源，缺少經(jīng)費(fèi)。

我剛到東南沿海某市調(diào)研，這市里有個工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá)。2018年該鎮(zhèn)工業(yè)產(chǎn)值達(dá)360億，上繳各項稅費(fèi)31億。但因為現(xiàn)在一些地方——特別是東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份——實行鄉(xiāng)財縣管，市撥給它這個鎮(zhèn)年度經(jīng)費(fèi)4000萬?；鶎拥慕?jīng)費(fèi)開銷主要分三塊，俗話說就是：養(yǎng)人、辦公和做事。這鎮(zhèn)的財政供養(yǎng)人員，包括公務(wù)員、老師等，每年就至少需要8000萬，再加上辦公、做事，去年實際支出達(dá)1.1億。中間缺口7000萬，這些都得自己去籌措。

還有個例子。上頭說要搞鄉(xiāng)村振興，市要修一條路，得花1000萬，但只給鎮(zhèn)里300萬，另外700萬靠“自籌”。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府哪里去自籌那700萬？

為什么現(xiàn)在地方債務(wù)問題突出？提那么高的要求，定那么高的指標(biāo)，但又沒給夠錢，結(jié)果根本就做不到嘛！沒辦法，基層政府就靠賣地和借債?，F(xiàn)在主要就靠這兩招兒籌措經(jīng)費(fèi)。

資料圖：視覺中國

第三，“最嚴(yán)要求”。

現(xiàn)在上邊布置的任務(wù)非常具體，包括路線圖、時間表、各項標(biāo)準(zhǔn)，有的干脆就是下發(fā)一個大表格，要求不折不扣地執(zhí)行。要不怎么老是填表呢！可是要知道，哲學(xué)上講“一般”和“特殊”，“白馬非馬”嘛！上級下達(dá)的所有政策都是“一般”，而到了基層都是“特殊”。馬列主義還得結(jié)合中國革命實際呢，底下情況千差萬別，不可能和上面政策一一對應(yīng)，但現(xiàn)在上頭下達(dá)任務(wù)時配張表，說必須得嚴(yán)絲合縫、一一對應(yīng)——這不就是用主觀裁剪客觀了嗎？！

現(xiàn)在很多政策缺乏靈活性，要求不折不扣，可實際上不可能有任何一個工作是可以被“不折不扣”地執(zhí)行的，具體做工作一定要有自由裁量的空間。我愛用踢足球來比喻。足球賽要精彩，裁判很重要。如果要不折不扣地按照所謂的規(guī)則來執(zhí)行，一碰就犯規(guī)，一跑就越位，那這球還踢不踢了？那就甭看球了，光聽裁判吹哨了。所以，如何政策都要留有一定游隙（Windage），也就是說，各種政策執(zhí)行時，要留有一定余地，要給一定靈活性，要給執(zhí)行者一定的自由裁量權(quán)。否則任何政策都無法真正得到執(zhí)行和落實，還會助長形式主義。

當(dāng)然，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)從嚴(yán)治黨，靈活性不能太大，但是不大不是沒有，如果是不折不扣的頂格管理，底下實際上就什么也執(zhí)行不了，或執(zhí)行不合理。現(xiàn)在基層出現(xiàn)很多奇葩現(xiàn)象，都和這有關(guān)系。比如老兩口種莊稼，折成收入，按標(biāo)準(zhǔn)就是貧困戶，但他們兒子在外頭打工，經(jīng)常寄錢回來，老兩口實際生活水平不困難。然而，由于后者難以統(tǒng)計，按標(biāo)準(zhǔn)就得給錢。而有的家里頭有欠債等負(fù)擔(dān)，但看著有些收入，這樣即使真的貧困也不能給，給了就不符合規(guī)定了。

資料圖：視覺中國

最后，就是“最快速度”問題。

我們國家很大，層級很多，一項工作布置下來，中間要有時間成本。拿我來說，有一次我接到一個任務(wù)，要求那個月18號前完成，但我接到任務(wù)時候已經(jīng)是20號了。后來一查，這項政策半年前上級部門就制定了，但這傳達(dá)路上就走了半年?？墒侨蝿?wù)一到了下面就急如星火，事情那么急也只能是膚皮潦草地應(yīng)付過去。

任何政策都不能急，工作中更不能揠苗助長。種莊稼一定得是春耕、夏耘、秋收、冬藏。做任何事情都考慮時間成本，必須把時間留出來?，F(xiàn)在底下搞很多形式主義是因為他們根本連干的時間都沒有。星期一布置，星期三檢查，星期五督辦，搞得下面疲于奔命，都耗在程序上了，沒時間去真正地開展工作。工作時間是有限的，一天不吃不睡也就24小時，上頭不斷來檢查、督辦，要報告進(jìn)度、做階段性總結(jié)匯報，上面來人還要接待，結(jié)果工作時間變的少了，有的只能應(yīng)付檢查，坐屋里填表。

這種情況多了以后，底下也會糊弄上頭。我們調(diào)研也發(fā)現(xiàn)所謂“擊鼓傳花”現(xiàn)象，大家不斷地把上面的東西傳下去，把下面的東西傳上來。其實大家并不都那么認(rèn)真，因為，很明顯這么多的事情、這么多頭緒，上報的那么多表格或報告，最后究竟有沒有人認(rèn)真去看還是個問題呢！