編者按：

在近日召開的文化傳承發(fā)展座談會上，習(xí)近平總書記指出，我們要在五千多年中華文明深厚基礎(chǔ)上開辟和發(fā)展中國特色社會主義，實現(xiàn)“又一次的思想解放”。

這其中，探討中國國家結(jié)構(gòu)的歷史底蘊(yùn)成為題中之意。本文作者、復(fù)旦大學(xué)中國研究院研究員寒竹從延續(xù)三千多年的郡縣制入手，指出用西方的單一制和中央集權(quán)概念解釋中國政治制度的局限性，重新剖析了古代郡縣制的國家結(jié)構(gòu)形式和弊端，以及在近代衰敗的原因，創(chuàng)造性的指出中國共產(chǎn)黨以代表大會制度，既體現(xiàn)了中國傳統(tǒng)郡縣制的基本理念，也有效排除了國家權(quán)力分割的任何可能性。

【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 寒竹】

自秦漢之后，郡縣制一直是中國古代國家結(jié)構(gòu)的基本框架。在兩千多年的歷史里，中國討論郡縣制的文章數(shù)不勝數(shù)。但迄今為止，人們對郡縣制的界定和理解其實是模糊不清的。

從秦到清代的兩千多年，對郡縣制的討論主要是比較郡縣制與封建制的利弊。而近代以來，學(xué)界通常把郡縣制看成是中央與地方關(guān)系的一種國家結(jié)構(gòu)，因此也常常把郡縣制看成是與單一制相似的概念，中國通常被看成是中央集權(quán)的單一制國家。

但無論是單一制還是中央集權(quán)制，都是近現(xiàn)代以來在西方產(chǎn)生的概念，到二十世紀(jì)初才傳入中國。用西方近現(xiàn)代出現(xiàn)的概念來解釋兩千多年前中國產(chǎn)生的郡縣制，其解釋力有很大的局限。全世界實行單一制的國家有一百六十幾個，但這些國家的國家結(jié)構(gòu)形式跟中國的郡縣制其實是有很大差別的。即使是實行中央集權(quán)單一制的法國，其國家結(jié)構(gòu)形式也與中國有著明顯的差別。

如果我們回到中國的國家結(jié)構(gòu)形式本身，就會發(fā)現(xiàn)郡縣制的含義遠(yuǎn)較單一制、中央集權(quán)制這些概念要豐富得多，制度邏輯也不完全一樣。本文試圖就中國古代郡縣制的本質(zhì)與制度邏輯，其理想狀態(tài)與現(xiàn)實運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行分析；同時也對中國近代以來的國家結(jié)構(gòu)的演變進(jìn)行考察，對當(dāng)代中國的國家結(jié)構(gòu)形式與國家根本政治制度的關(guān)系進(jìn)行分析。筆者相信，這種分析有助于我們在整體上對當(dāng)代中國國家制度的理解。

一、如何理解和界定作為古代國家結(jié)構(gòu)形式的郡縣制？

長期以來,人們常常把郡縣制簡化為中央與地方關(guān)系的制度，這種簡單化理解的根源在于“郡縣”二字。由于郡縣長期是中國古代的兩級地方政府，所以郡縣通常被認(rèn)為在國家制度中代表著地方而與中央政府區(qū)別開來，郡縣制被看成是中央與地方的關(guān)系結(jié)構(gòu)形式。

這種界定其實并不準(zhǔn)確，因為郡縣兩級地方行政機(jī)構(gòu)在形成之時，代表的就是中央權(quán)力而非地方權(quán)力。郡縣制的本質(zhì)是君主（中央）權(quán)力覆蓋四海之內(nèi)的全部國家疆域，而非中央與地方分權(quán)的結(jié)構(gòu)形式。

眾所周知，春秋戰(zhàn)國時期中國實行的是西周建立起來的封建制，政治單位以周天子分封的“封國”為主要形式，天下被分封為公侯伯子男五等諸侯國。在每一個諸侯國內(nèi)部，國君再把土地和人口封授給卿大夫、士。

分封制的本質(zhì)是國家權(quán)力層層分割。在封建制度下，封地與人口一旦分出就不再收回而成為受封者可以世襲的領(lǐng)地。由于春秋戰(zhàn)國時期頻繁的戰(zhàn)爭，各諸侯國君主不斷擴(kuò)張權(quán)力，離都城稍遠(yuǎn)的縣鄙與邊防地區(qū)的郡，逐漸成為君主直接管轄的行政單位縣和郡。諸侯國通過戰(zhàn)爭獲得的土地也大多設(shè)置為君主直接管轄的縣和郡。到了戰(zhàn)國末期，君主直接管轄的郡縣在一些諸侯國，特別是秦楚兩國已經(jīng)存在。

在秦始皇統(tǒng)一六國前，西周建立的分封體系雖然在名義上尚存，但郡縣已經(jīng)成為分封體系之外、由君主直接管轄的行政單位。所以，在戰(zhàn)國后期，郡縣兩個概念體現(xiàn)的不是其地域管轄的地方權(quán)力，而是君主直接管轄地方的中央權(quán)力。在《漢書》、《史記》等古代文獻(xiàn)中，縣官常用來指君主、天子。“縣官謂天子”。所謂郡縣制就是君主（中央）直接統(tǒng)治全部疆域的一種國家結(jié)構(gòu)。

秦始皇在兼并六國后，希望一勞永逸解決周朝封建制下諸侯國之間戰(zhàn)爭頻繁的弊端，而使君權(quán)一統(tǒng)天下，消除戰(zhàn)爭的根源。廷尉李斯在與丞相王琯的辯論中提出應(yīng)當(dāng)在全國實行郡縣制，這就是把戰(zhàn)國后期形成的由各諸侯君主直接管轄的郡縣制度推廣到全國：“今海內(nèi)賴陛下神靈一統(tǒng)，皆為郡縣，諸子功臣以公賦稅重賞賜之，甚足易制”。

海內(nèi)一統(tǒng)，皆為郡縣，就是指天下一統(tǒng)后，全國各地都成為君主的直接統(tǒng)治之地。李斯直接用郡縣二字來代表君主權(quán)力在四海之內(nèi)的直接統(tǒng)治和全覆蓋。所以，郡縣制的本意是指君主對普天之下的直接統(tǒng)治，是指中央在四海之內(nèi)的絕對統(tǒng)治權(quán)。

在郡縣制的國家結(jié)構(gòu)中，郡和縣已經(jīng)不是原諸侯國分封體系下面的縣鄙或縣邑、不是封地或采邑，而是君主（中央）直接掌控的行政機(jī)構(gòu)，是君主（中央）權(quán)力的放大和延伸。作為中央的“一”派生出郡和縣兩級行政機(jī)構(gòu)，郡和縣的長官代表中央朝廷行使國家管轄權(quán)。

從政治制度角度分析，郡縣制下的地方政府是自上而下行政體系的分支，而非政治實體，并無任何固有的權(quán)力。秦以后，盡管縣以上的行政機(jī)構(gòu)經(jīng)常變化，但無論是改稱為郡或州府，還是改為兩級或三級地方行政單位，其本質(zhì)都一樣，都是中央的派出機(jī)構(gòu)。國家所有的地方官員都由中央直接任命，都代表著中央權(quán)力的統(tǒng)治。郡縣制的確立是中國歷史上一次根本性的制度變革，正如明代李贄所說：“始皇出世，李斯相之，天崩地坼，掀翻一個世界?！?

從國家結(jié)構(gòu)形式分析，郡縣制意味著中央在時間與邏輯上都先于地方。是中央把全國劃分為郡縣，中央派生出郡縣，而不是郡縣組成中央，也不是郡縣讓渡出權(quán)力而形成中央?？たh制的國家結(jié)構(gòu)是一個以中央為核心的不可分割的整體。這種國家結(jié)構(gòu)的制度邏輯不是中央與地方兩種政治實體之間的關(guān)系，不是A與B的外在關(guān)系。

從這個意義上講，用從西方傳入的中央集權(quán)概念來界定郡縣制的國家結(jié)構(gòu)形式是不準(zhǔn)確的。西方的中央集權(quán)是指中央把地方的權(quán)力集中起來，這種現(xiàn)象發(fā)生在近代一些歐洲民族國家的形成過程中，其中最為典型的是路易十四時代的法國。路易十四把全國貴族集中在巴黎郊外的凡爾賽宮，成天笙歌燕舞，使得這些貴族難以管轄自己領(lǐng)地內(nèi)的事務(wù)，削弱了貴族在各地的權(quán)力。由于全國地方權(quán)力逐漸遭到削弱，而中央則把原來地方貴族的一些權(quán)力集中于國王，故稱中央集權(quán)。

因而，中央集權(quán)在西方的初始含義，是指中央王權(quán)把原本屬于封建貴族在地方的權(quán)力集中于中央王權(quán)。這跟中國的郡縣制有很大不同。在郡縣制的國家結(jié)構(gòu)中，封建制度已被廢除。地方政府本身就是由中央所設(shè)置和派出，本身沒有任何固有權(quán)力。而西方各國在近代出現(xiàn)的不同程度的中央集權(quán)是發(fā)生在封建制度之內(nèi)，而非廢除封建制度。地方權(quán)力雖然遭到削弱，但仍有不少權(quán)力為貴族所固有、世襲。

所以，西方各國近代出現(xiàn)的中央集權(quán)是君主與貴族之間政治權(quán)力的博弈和消長，而非國家制度的改變。事實上，即使是中央集權(quán)最為典型的法國社會，在1789年的大革命前，貴族還是世襲，全國仍然分為三個主要等級。

要而言之，在中國的郡縣制中，中央并非是從地方集權(quán)，因為地方本身沒有任何固有的權(quán)力。地方是由中央劃分、設(shè)置。地方行政機(jī)構(gòu)代表的就是中央權(quán)力。所以，在郡縣制的國家框架中，中央的權(quán)力實質(zhì)上包含了地方權(quán)力，地方政府并非獨(dú)立于中央之外的政治實體。

郡縣制作為一種國家結(jié)構(gòu)形式，是中央核心的放大和延伸，是一種中央政府直接控制和治理地方的行政體系。無論中央設(shè)定幾級地方行政機(jī)構(gòu)來治理國家，這些地方行政機(jī)構(gòu)都是代表中央朝廷意志。覆蓋全天下的中央權(quán)力是郡縣制的核心，也是理解郡縣制的鑰匙。宋人呂中在《類編皇朝大事記講義》中把這個道理講得很形象：“朝廷以一紙下郡縣，如身使臂，如臂使指，無有留難，而天下之勢一矣”。

秦王朝確立郡縣制后，雖然曾有反復(fù)，但在古代社會的絕大多數(shù)時間里，郡縣制一直是中國國家結(jié)構(gòu)的基本框架。這種國家結(jié)構(gòu)具有以下幾個基本特征：

1. 全國形成一個完整的行政體系。由于中央權(quán)力必須在四海之內(nèi)全覆蓋，所以疆域內(nèi)的地方政府只是中央的自然延伸，地方政府的全部權(quán)力都來自中央授予。

2. 土地的碎片化與高度流動性，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)成為社會的經(jīng)濟(jì)主體。歷朝歷代都把抑制土地兼并，打擊豪門世族作為基本政策。

3. 編戶齊民，消滅貴族和一切門閥士族，保持社會人員的流動性，防止社會形成擁有獨(dú)立權(quán)力的政治實體。

4. 流官制度。這是防止國家派出的地方政府異化為獨(dú)立的政治實體一種機(jī)制。盡管郡縣制實現(xiàn)了中央直接任命地方官員，但如何防止中央派出的官員把地方行政機(jī)構(gòu)變?yōu)楠?dú)立的政治實體，成了郡縣制的制度要求。所以異地為官，地方官員定期流轉(zhuǎn)的官員制度成為了中國兩千多年的一個重要傳統(tǒng)。

二、作為政治理想的郡縣制與現(xiàn)實中的郡縣制

郡縣制在中國古代社會不僅僅是一種國家結(jié)構(gòu)，而且也是一種社會理想?？たh制之所以在戰(zhàn)國后期出現(xiàn)在各諸侯國，之所以秦王嬴政兼并六國后能夠?qū)嵭校兄羁痰纳鐣?。具體而言，郡縣制是中國社會在春秋戰(zhàn)國長期戰(zhàn)亂時形成的一種社會理想。

1. 天下太平的社會理想。

由于春秋戰(zhàn)國時期諸侯國的長期戰(zhàn)爭，社會需要產(chǎn)生一個最高力量來統(tǒng)攝一切，消除各諸侯國的戰(zhàn)亂。秦兼并六國后在討論為什么要實行郡縣制時，李斯講：

“周文武所封子弟同姓甚眾，然后屬疏遠(yuǎn)，相攻擊如仇仇，諸侯更相誅伐，周天子弗能禁止。今海內(nèi)賴陛下神靈一統(tǒng)，皆為郡縣，諸子功臣以公賦稅重賞賜之，甚足易制。天下無異意，則安寧之術(shù)也。置諸侯不便?！笔蓟蕜t指出“天下共苦戰(zhàn)斗不休，以有侯王。賴宗廟，天下初定，又復(fù)立國，是樹兵也，而求其寧息，豈不難哉?！?

中國的歷史也印證了這一點(diǎn)。中國古代人口的幾次劇烈減少都跟戰(zhàn)亂有直接關(guān)系。以至于民間有“寧做太平犬，莫作亂世人”的說法。

2. 郡縣制在一定程度上體現(xiàn)了普通百姓對公平正義的理想。

自秦確立郡縣制之后，關(guān)于郡縣與封建孰優(yōu)孰劣，誰為公、誰為私的爭論就一直存在。但無論爭論雙方的理由如何，絕大多數(shù)士大夫都承認(rèn)封建制下的世卿世祿缺乏社會公平，不利于社會的上下流動。隋朝開科取士后，科舉制之所以在中國一直延續(xù)到清末，就是因為與郡縣制緊密相連的科舉制給普通人提供了一個相對公平的上下流動機(jī)制?！俺癁樘锷崂?，暮登天子堂，將相本無種，男兒當(dāng)自強(qiáng)”成為民間社會對社會流動性的一種信念。所以，王夫之說：“郡縣之制，垂二千年而弗能改矣。合古今上下皆安之，勢之所趨，豈非理而能然哉？”

3. 大一統(tǒng)正統(tǒng)理念的形成。秦建立皇帝制度和郡縣制后，建立、維系中央權(quán)力成了中國政治的核心，中國人的大一統(tǒng)觀念由此形成。

司馬遷講“秦失其鹿，天下共逐之”。中國兩千多年大大小小的農(nóng)民起義雖然起于地方，但絕大多數(shù)都是以逐鹿中原為目標(biāo)。由于大一統(tǒng)觀念深入人心，任何偏安于一隅，追求地方獨(dú)立的行動在中國天然地缺乏民意與正當(dāng)性。

今天人們常常會使用大一統(tǒng)的概念來形容廣土眾民與國家的統(tǒng)一。其實，大多數(shù)人使用大一統(tǒng)的概念是不準(zhǔn)確的?！按蟆迸c“統(tǒng)”雖然是大一統(tǒng)不可或缺的要素，但并非核心要素。世界上有大國甚至超級大國，但大國并不就是大一統(tǒng)國家。幅員遼闊、軍力強(qiáng)大的美國、俄羅斯都不是大一統(tǒng)國家。人口超過14億人的印度也不是大一統(tǒng)國家。大一統(tǒng)的核心也不是統(tǒng)，世界上統(tǒng)一的國家很多，但不能說統(tǒng)一的國家都是大一統(tǒng)國家。中國目前尚未統(tǒng)一臺灣，但卻實實在在是一個大一統(tǒng)國家。

大一統(tǒng)的核心在于“天下歸一”。作為中央政府的“一”在內(nèi)涵上包含了疆域內(nèi)所有的地方。中央政府一經(jīng)形成，對全部疆域就有了統(tǒng)治的合法性。即使有未收復(fù)之地，但中央政權(quán)已經(jīng)對這些地方有了國家統(tǒng)治的合法性。這是大一統(tǒng)的核心理念。

1949年10月1日中華人民共和國中央人民政府宣告成立，意味著新中國的中央政府對全部疆域都有了統(tǒng)治權(quán)。盡管此時的中國尚有三分之一的土地還在國民黨政權(quán)控制下，但此時中央人民政府已經(jīng)對全國所有疆域，包括后來國民黨統(tǒng)治的臺灣都有了國家主權(quán)的合法性。從秦漢確立郡縣制后，大一統(tǒng)的理念在中國已經(jīng)深入人心。

以上是對郡縣制的理想狀態(tài)來分析。但在郡縣制產(chǎn)生后的兩千多年里，純粹的郡縣制只是一種理想中的國家制度，一種士大夫的理想。盡管中國自秦漢以來實行的是君權(quán)絕對的郡縣制，但在現(xiàn)實中，郡縣制很難絕對地、毫無折扣地實行。

1.民間社會的自我封建化

在古代中國社會，由于生產(chǎn)力發(fā)展的制約，郡縣制國家結(jié)構(gòu)下的中央權(quán)力基本只達(dá)到縣一級，縣以下不得不依靠宗族的力量。這使得中國從秦到清末反復(fù)出現(xiàn)社會的自我封建化。

從這個意義上說，盡管在國家層面，封建制在秦之后就退出了歷史舞臺。但在縣以下的基層社會，特別是到了王朝晚期，封建化現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。二十世紀(jì)的中國革命把當(dāng)時的中國界定為半封建社會是符合當(dāng)時中國的現(xiàn)狀。從清朝曹雪芹寫的《紅樓夢》到民國時期巴金寫的《家》《春》《秋》激流三部曲，都可以看到當(dāng)時的中國社會有著明顯的封建色彩。

2.地方行政權(quán)力的異化

在郡縣制下，只有縣一級行政單位是穩(wěn)定的。縣之上的郡就極不穩(wěn)定，而不穩(wěn)定的根本原因就在于縣以上的地方行政機(jī)構(gòu)有足夠的規(guī)模會不斷自我實體化，而實體化則意味著地方逐漸形成獨(dú)立于中央的權(quán)力。

由于郡一級行政機(jī)構(gòu)存在著權(quán)力異化的可能，在兩千多年的歷史中，歷朝歷代得中央政府都在想方設(shè)法對郡以上機(jī)構(gòu)進(jìn)行制約。漢代的刺史、唐代的道、宋代的路，最初都是中央派出監(jiān)管地方行政機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)，元代的行省最初就是中央派駐地方的機(jī)構(gòu)：行中書省。明朝的巡撫、總督，在初始階段都是中央派出監(jiān)管省一級地方的臨時機(jī)構(gòu)。

但這些機(jī)構(gòu)都發(fā)生了異化，逐漸轉(zhuǎn)化為地方政治機(jī)構(gòu)，最后實體化。政治實體化是行政化的對立面?？たh制就其理想來說，是不允許地方行政機(jī)構(gòu)形成實體化政治，但現(xiàn)實中，中央權(quán)力的異化不斷發(fā)生。每個朝代都出現(xiàn)不同程度的地方行政機(jī)構(gòu)實體化的現(xiàn)象。

3. 土地兼并與豪門大族對郡縣制的沖擊

對于郡縣制來說，土地私有制是一把雙刃劍。一方面，土地私有制、土地的自由買賣使得貴族制度難以維持，最后瓦解了貴族制度。但另一方面，土地私有制又必然導(dǎo)致土地兼并，最后形成田連阡陌的大土豪。同時，城市商業(yè)資本的發(fā)達(dá)也很容易形成富可敵國的富商巨賈。這些豪門大族都是郡縣制的瓦解力量。為了抑制土地兼并和商業(yè)豪族，中國歷朝歷代都一直堅持重農(nóng)抑商國策。但另一方面，盡管每個朝代的中央政府都嚴(yán)厲打擊豪門大族，但為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又不得不依賴這些社會勢力。

要而言之，郡縣制是中國古代國家結(jié)構(gòu)的基本框架，在中國社會有著深厚的社會基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。每一次王朝更迭，中央政府都會重建和強(qiáng)化郡縣制。但在現(xiàn)實中，郡縣制并沒有在兩千多年一以貫之地徹底實行。在國家權(quán)力難以達(dá)到的邊遠(yuǎn)地區(qū)，在民間基層社會，特別是到了王朝晚期，郡縣制就開始動搖，封建宗族勢力也開始蔓延。這是中國古代社會國家結(jié)構(gòu)的另一個側(cè)面。