【文/ 賀雪峰、桂華、夏柱智】

一、改革背景

土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度。《土地管理法》修訂面臨很大爭議。為穩(wěn)妥推進(jìn)改革，十八屆三中全會(huì)部署征地制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革“三項(xiàng)”試點(diǎn)任務(wù)，以期為修法工作提供經(jīng)驗(yàn)支撐。

2015年2月27日，十二屆全國人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，土地“三項(xiàng)”改革試點(diǎn)全面鋪開。截止到2018年底，試點(diǎn)工作持續(xù)四年，修法工作同步推進(jìn)。

2018年12月29日，第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過《關(guān)于延長授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定》，授權(quán)至2019年12月31日，試點(diǎn)再延長一年。

2018年12月23日，第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議，審議國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村征地制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告（以下簡稱“總結(jié)報(bào)告”）?！翱偨Y(jié)報(bào)告”全面總結(jié)全國33個(gè)縣市區(qū)試點(diǎn)的基本情況、主要成效和存在問題，并提出了修法意見。

目前，《土地管理法修正案（草案）》（下文簡稱“修正案草案”）已經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過，并提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議?！靶拚覆莅浮惫?9條，核心部分是征地制度改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革。自“三項(xiàng)”試點(diǎn)啟動(dòng)后，我們一直密切關(guān)注各地的試點(diǎn)成效，對(duì)于改革中的關(guān)鍵點(diǎn)、各市縣區(qū)試點(diǎn)情況，我們?cè)凇兜貦?quán)的邏輯Ⅲ—為什么說中國土地制度是全世界最先進(jìn)的》（中國政法大學(xué)出版社2018年版）中已經(jīng)做了較系統(tǒng)分析。

現(xiàn)結(jié)合對(duì)“修正案草案”解讀，評(píng)析本輪土地制度改革。

蘇南的農(nóng)村

二、征地制度沒有必要大修

征地制度改革是爭議最大的一塊。關(guān)于征地制度，學(xué)術(shù)界和政策界存在四種基本觀點(diǎn)，分別為：取消論、全面縮小論、市價(jià)補(bǔ)償論與總體合理論。一一來看。

取消論。這種觀點(diǎn)認(rèn)為征地制度本身就不合理，認(rèn)為土地屬于生產(chǎn)要素，用市場(chǎng)手段配置土地即可，不要政府征地，市場(chǎng)是有效的。持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為政府征收土地是剝奪農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，主張取消征地制度，要求放開集體土地入市。

全面縮小論。這種觀點(diǎn)認(rèn)為征地制度有必要，原因是市場(chǎng)在土地資源配置存在失靈，尤其是公益用地，私人主體（包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）不可能提供，因此需要政府供給。公益用地之外的非公益用地具有經(jīng)營開發(fā)性質(zhì)，可通過市場(chǎng)供給，無需政府征地。持這種觀點(diǎn)的人支持保留征地制度，同時(shí)要求縮小征地范圍，將政府征地限定在“公共用途”范圍內(nèi)。

市價(jià)補(bǔ)償論。持這類觀點(diǎn)人的注意力是在征地補(bǔ)償上，認(rèn)為征地制度最不合理之處在于，政府按照土地原用途價(jià)值補(bǔ)償給農(nóng)民，土地增值收益被政府獲得。因此，要求取消《土地管理法》規(guī)定的土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助最高不超過土地原年產(chǎn)值30倍的上限，要求大幅度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，甚至要求按照“市價(jià)”給農(nóng)民補(bǔ)償。

總體合理論。持這種觀點(diǎn)的認(rèn)為，征地是政府的合法權(quán)力，征地制度屬于全世界各國都存在的一種必要制度。建立在土地公有制基礎(chǔ)上的現(xiàn)行征地制度，是中國又快又好發(fā)展的基礎(chǔ)，征地制度需堅(jiān)持下去，沒有必要大幅度修改。

在中央部署的“三項(xiàng)”試點(diǎn)中，征地制度改革主要圍繞著“縮小征地范圍”、“完善征地程序”和“完善補(bǔ)償方式”三方面內(nèi)容展開。“修正案草案”關(guān)于征地制度方面的修訂，也是圍繞著三塊進(jìn)行的。其中，緊要處包括兩點(diǎn)：一、取消在集體土地上從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)“先征后用”規(guī)定，劃定政府征地范圍為“組織實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、成片開發(fā)建設(shè)等六種情形”。二、取消土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助不超過原產(chǎn)值30倍上限的規(guī)定。

從“修正案草案”來看，首先，取消論未被采納。實(shí)際上，任何一個(gè)國家要進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，都離不開征地制度，否定政府的土地征收權(quán)力，是要向“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國王不能進(jìn)”的封建土地制度退步。

其次，“修正案草案”盡管聚焦在縮小征地范圍方面，但是在第十四條中，將“由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實(shí)施成片開發(fā)建設(shè)需要用地的”納入政府征地范圍。這說明“修正案草案”不是按照“公益用途—非公益用途”標(biāo)準(zhǔn)來確定政府征地范圍，一些人提出的公益用地由政府征收、非公益用地由市場(chǎng)供給的改革主張，未被采納。

再者，盡管“修正案草案”取消了關(guān)于土地補(bǔ)償?shù)纳舷蓿侵粚?duì)完善補(bǔ)償做了原則性規(guī)定，與一些人主張的按照“市價(jià)”補(bǔ)償觀點(diǎn)，完全不同。