三、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市諸問題

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與征地制度改革聯(lián)系在一起。之前，《土地管理法》要求城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)占用農(nóng)村土地必須先經(jīng)過征收，集體土地被禁止直接參與城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)。這一政策被詬病為“同地不同權(quán)”。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市被視為走向國有土地與集體土地“同地同權(quán)同價”的巨大進步。在征地制度上持“全面縮小論”的人，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革抱有很高期待，他們主張國家征地限制在“公益用地”范圍，其余建設(shè)占地由集體土地入市填補。征地制度改革并未采納“全面取消論”，集體建設(shè)用地入市存在嚴格限制。

按照“修正案草案”的意思，城鎮(zhèn)建設(shè)連片開發(fā)繼續(xù)由政府征地實施，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外。并且，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市自身需滿足嚴格條件。

“修正案草案”第二十條規(guī)定，“縣級土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”。

基于對試點地區(qū)的觀察來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在操作中，還需要解決如下幾個方面的問題：

一是，“存量”與“增量”的問題。集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指“縣級土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地”。問題是，土地利用總體規(guī)劃可以調(diào)整，經(jīng)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整而新形成的集體建設(shè)用地，能否入市？

2015年3月，原國土資源部副部長王世元在農(nóng)村土地制度改革三項試點工作部署暨培訓(xùn)會議上指出，集體經(jīng)營性建設(shè)用地就是指，“存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的土地”，“說白了，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地”。這就是說，國家最初部署這項改革試點的目的是要消化農(nóng)村存量經(jīng)營性建設(shè)用地。

上世紀八九十年代，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，形成了大約4000多萬畝的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。九十年代中后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸回落，1998年《土地管理法》修訂，實行土地“先征后用”政策，集體自主開發(fā)土地的行為減少。

2000年之后，我國進入大規(guī)模城鎮(zhèn)化和工業(yè)化階段，這些早期形成的集體經(jīng)營性建設(shè)用地存在低效利用問題，要對其盤活，需通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革來解決這個問題。

從“修正案草案”來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市擴大了入市范圍，修改法律的目的不是為解決歷史遺留問題，而是要突破現(xiàn)行制度，背離最初目標(biāo)。不過，一些人提出的集體土地自由入市主張并未被采納，城鄉(xiāng)土地二元制度結(jié)構(gòu)一定程度上繼續(xù)被保留，政策設(shè)計者采取了折中態(tài)度。

二是，土地增值收益分配。一級市場中的土地增值收益主要來源于公共投資，是社會發(fā)展所致，土地利用規(guī)劃決定土地增值收益的分布和分配。同一塊土地是否被規(guī)劃為建設(shè)用地，以及何種經(jīng)營性用途，決定該土地能否入市和入市價值。這就涉及不同集體經(jīng)濟組織對土地增值收益的分享。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市讓特定區(qū)域的農(nóng)民大大受益。另外，還要解決與征地銜接問題，要通過調(diào)節(jié)金收取實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益與政府征地補償收益對等，二者若是懸殊過大，則未來征地?zé)o法推進。

三是，正確對待珠三角地區(qū)的土地制度實踐。珠三角地區(qū)屬于我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化先行地區(qū)，也是全國土地開發(fā)強度最高的地區(qū)。珠三角地區(qū)屬于改革開放橋頭堡，在“三來一補”政策下，該地區(qū)在1998年《土地管理法》修訂之前已經(jīng)實現(xiàn)了高強度的土地非農(nóng)建設(shè)開發(fā)，避開“先征后用”，采用集體經(jīng)濟組織自主開發(fā)模式，形成大量的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。

全國4000多萬畝的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，主要集中在珠三角地區(qū)和長三角地區(qū)，長三角地區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展歷史有關(guān)。1998年《土地管理法》修訂之后，珠三角地區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地面臨著獲得法律承認問題，之后在產(chǎn)業(yè)升級背景下，又面臨著土地二次開發(fā)問題。

實際上，自1998年《土地管理法》修訂之后，我國土地開發(fā)就全面進入“征地—園區(qū)/新區(qū)”模式，珠三角地區(qū)的“集體開發(fā)—城中村”模式成為歷史。從土地利用效率、空間規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施配套、產(chǎn)業(yè)升級等角度看，“征地—園區(qū)/新區(qū)”模式更好，“集體開發(fā)—城中村”模式制約珠三角地區(qū)的城市更新和產(chǎn)業(yè)升級。“集體開發(fā)—城中村”模式造成珠三角地區(qū)缺乏整體規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)混亂、地塊細碎、利益結(jié)構(gòu)剛性格局，土地開發(fā)不可逆，珠三角地區(qū)的發(fā)展陷入了土地制度“先行劣勢”。

站在全國看，珠三角地區(qū)的土地開發(fā)模式屬于特殊形態(tài)，且與土地節(jié)約集約高效利用的政策發(fā)展方向相悖。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市應(yīng)當(dāng)限定在解決歷史遺留問題的范圍，應(yīng)當(dāng)堅持“征地—園區(qū)/新區(qū)”土地開發(fā)模式，土地制度沒有必要退回到1998年《土地管理法》修訂之前的“低小散”開發(fā)利用階段。