【文/賀雪峰】

當(dāng)前正在進(jìn)行的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)中，33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)有15個(gè)地區(qū)進(jìn)行農(nóng)村宅基地制度改革。宅基地試點(diǎn)最重要的內(nèi)容是讓進(jìn)城農(nóng)民有序退出宅基地，從而節(jié)約農(nóng)村土地資源，保障中國18億畝耕地紅線。

當(dāng)前最為人詬病及最令人不解的是，在中國快速城市化的背景下，農(nóng)民進(jìn)城了，他們在農(nóng)村的宅基地卻沒有退出來。農(nóng)民不僅沒有退出宅基地，而且在城市化進(jìn)程中，農(nóng)村人口減少了，農(nóng)村建設(shè)用地反而增加了，從而出現(xiàn)在當(dāng)前以及很長一段時(shí)期以來城市化進(jìn)程中城市和農(nóng)村建設(shè)用地同步增長的奇怪現(xiàn)象。農(nóng)民進(jìn)城了，城市建設(shè)用地自然就會(huì)增加，問題是進(jìn)城農(nóng)民沒有退出他們在農(nóng)村的建設(shè)用地（主要是“宅基地”），從而造成了土地資源的嚴(yán)重“浪費(fèi)”。

2019年09月20日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部日前印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》，鼓勵(lì)盤活利用閑置宅基地（圖片來自CCTV-2 視頻截圖）

不過，如果我們換一個(gè)角度來看，農(nóng)民進(jìn)城了，他們卻只是進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，并沒有真正在城市安居，更難以在城市體面地完成家庭的再生產(chǎn)。為了應(yīng)對進(jìn)城失敗的可能性，農(nóng)民在進(jìn)城后一段時(shí)間內(nèi)仍然保留在農(nóng)村的宅基地和住房，以作為進(jìn)城失敗的退路。這樣來看，農(nóng)民進(jìn)城后仍然保留農(nóng)村宅基地，而不是將宅基地退出，復(fù)墾為耕地，這就不是浪費(fèi)，而是農(nóng)民進(jìn)城的保險(xiǎn)，是農(nóng)民的基本保障，是應(yīng)對農(nóng)民進(jìn)城失敗的必要“浪費(fèi)”，是合理的資源冗余。這樣的資源冗余不僅有必要，而且對于保障農(nóng)民利益、避免中國城市貧民窟的出現(xiàn)、應(yīng)對中國經(jīng)濟(jì)周期，以及保障中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的穩(wěn)定，都極為重要。

本文擬通過三個(gè)部分來討論具有積極功能的農(nóng)村宅基地資源冗余，試圖為理解農(nóng)村宅基地功能和當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革提供一個(gè)認(rèn)識框架。

一、為什么農(nóng)村宅基地應(yīng)當(dāng)保留一定的資源冗余

據(jù)《人民日報(bào)》報(bào)道：“習(xí)近平主席給莫迪介紹時(shí)，說了兩條，一條是中國的城市化率。另一個(gè)，他專門講到了中國的政策考慮，不能讓進(jìn)城務(wù)工人員走上不歸路，要給他們在農(nóng)村留條后路，一旦在城里待不下去了，還能回到農(nóng)村。他著重強(qiáng)調(diào)，決不能使中國出現(xiàn)貧民窟?！盵1]

習(xí)總書記的講話十分清晰地說明了中國城市化與印度城市化的差異，其中最重要的一條是，中國城市化過程中為進(jìn)城農(nóng)民工留下了退路，一旦農(nóng)民進(jìn)城失敗，他們就可以返回農(nóng)村。而包括印度在內(nèi)的大部分發(fā)展中國家，農(nóng)民進(jìn)城都是不可逆的；進(jìn)城失敗了，在城市待不下去，農(nóng)民無法返回農(nóng)村，這些無法返回農(nóng)村又難以體面融入城市的進(jìn)城農(nóng)民聚集起來，就形成了發(fā)展中國家普遍存在的貧民窟。

具體到中國，之所以中國未出現(xiàn)其他發(fā)展中國家?guī)缀醵即嬖诘拇笠?guī)模城市貧民窟，關(guān)鍵是中國為進(jìn)城農(nóng)民工“在農(nóng)村留條后路，一旦在城里待不下去了，還能回到農(nóng)村”。從實(shí)踐上看，這條后路就是農(nóng)民仍然保有農(nóng)村的宅基地、住房和承包地，當(dāng)農(nóng)民工難以在城市體面安居時(shí)，他們隨時(shí)可以返回農(nóng)村居住和耕種土地；從制度上看，則是中國土地公有制，包括集體成員所有、按人均分的耕地制度和一戶一宅的宅基地制度。只要是集體組織成員，農(nóng)戶都享有免費(fèi)獲得、無償使用宅基地的權(quán)利。

從這個(gè)意義上講，正是中國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度及其實(shí)踐，保證了進(jìn)城失敗農(nóng)民的返鄉(xiāng)退路，防止中國城市出現(xiàn)大規(guī)模貧民窟。中國現(xiàn)行宅基地制度及實(shí)踐是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中極為重要的基礎(chǔ)條件。

問題是，現(xiàn)在中國正處在快速城市化進(jìn)程中，農(nóng)民大量進(jìn)城，我們應(yīng)該如何看待農(nóng)民進(jìn)城后，他們?nèi)匀槐Ａ艮r(nóng)村宅基地不愿退出，使得當(dāng)前城市化進(jìn)程中“城市與農(nóng)村建設(shè)用地雙雙增加”，以及由此造成的建設(shè)用地“浪費(fèi)”問題呢？

農(nóng)民進(jìn)城后不退出農(nóng)村宅基地究竟是不是浪費(fèi)，關(guān)鍵在于我們要理解中國農(nóng)民城市化的特點(diǎn)以及中國現(xiàn)代化的特點(diǎn)。

改革開放以來，中國城市化率從不足20%上升到2017年的58.52%，大量農(nóng)民進(jìn)城了。不過，如果僅從戶籍人口計(jì)算，2017年中國城市化率只有42.35%，戶籍城市化率與實(shí)際城市化率相差約16個(gè)百分點(diǎn)，就是說，有超過1/4的城市人口仍然是農(nóng)村戶籍。

戶籍人口城市化率遠(yuǎn)低于國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)的城市化率，原因之一是國家統(tǒng)計(jì)局是按居住地來統(tǒng)計(jì)城市人口的，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商時(shí)間超過6個(gè)月就被統(tǒng)計(jì)為城市人口了。然而，當(dāng)前中國農(nóng)民城市化具有兩個(gè)十分重要的特點(diǎn)：一是農(nóng)民家庭往往只是青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城，老年父母和年幼子女留守農(nóng)村，從而形成當(dāng)前中國農(nóng)村占主導(dǎo)地位的“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”家計(jì)模式；二是農(nóng)民年富力強(qiáng)時(shí)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，年齡大了，在城市喪失就業(yè)機(jī)會(huì)，他們可能會(huì)返鄉(xiāng)。[2]

這兩個(gè)特點(diǎn)決定了，雖然農(nóng)民家庭有勞動(dòng)力進(jìn)城，但是仍然有留守人員，以及雖然農(nóng)民年輕時(shí)進(jìn)城，但是年老時(shí)仍可能返鄉(xiāng)。無論哪一種情況，進(jìn)城農(nóng)民都不會(huì)盲目退出宅基地。宅基地不僅為農(nóng)民家庭提供了生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)，而且為進(jìn)城失敗的農(nóng)民提供了返鄉(xiāng)保障。