此外，在引進(jìn)時(shí)期因堅(jiān)持自主研發(fā)道路而不被重用的一些國(guó)有企業(yè)（如株洲所）又重新獲得重視。高鐵產(chǎn)業(yè)內(nèi)部形成了以四方、長(zhǎng)客、唐客3個(gè)主機(jī)廠為龍頭，30個(gè)配套廠為骨干，500多家相關(guān)企業(yè)組成的龐大創(chuàng)新主體。

2006年以后，在國(guó)家發(fā)改委、科技部和原鐵道部的統(tǒng)籌支持下，還新建了十幾個(gè)與高鐵有關(guān)的國(guó)家級(jí)實(shí)驗(yàn)平臺(tái)，在高鐵自主創(chuàng)新過(guò)程中也發(fā)揮了關(guān)鍵作用。上述努力的結(jié)果，是于2010年成功研制出了第二代中國(guó)高速動(dòng)車組“和諧號(hào)CRH380系列”，實(shí)現(xiàn)了高鐵技術(shù)的自主創(chuàng)新。

在中國(guó)高鐵實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)新后，2011年，由于劉志軍下臺(tái)和7·23甬溫線特大交通事故的發(fā)生，社會(huì)輿論開(kāi)始質(zhì)疑高鐵技術(shù)，呼吁對(duì)政企合一的鐵道部進(jìn)行改革。在2013年的機(jī)構(gòu)改革中，鐵道部的職能被一分為三，新成立的中國(guó)鐵路總公司（簡(jiǎn)稱中鐵總）承擔(dān)了原鐵道部的企業(yè)職責(zé)。

這一時(shí)期是高鐵行業(yè)處于社會(huì)批評(píng)的風(fēng)口浪尖的時(shí)期，也是原鐵道部（中鐵總）在政府內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)中陷入低谷的時(shí)期，科技部此時(shí)發(fā)揮了關(guān)鍵的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)航者的作用。北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授路風(fēng)指出，在鐵道部被撤而中鐵總保持低調(diào)的時(shí)候，只有科技部“力挺”高鐵，一時(shí)間，科技部成為高鐵的“旗手”。2012年5月29日，在科技部的推動(dòng)下，中國(guó)高速列車產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟正式成立。這一聯(lián)盟的成立，增強(qiáng)了科技部作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)航者的地位。

不過(guò)，在政府內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)中，原鐵道部或中鐵總與科技部等其他部委的地位和作用存在微妙的區(qū)別。相對(duì)而言，科技部等部門主要起著產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)者的作用，即通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策來(lái)制定創(chuàng)新目標(biāo)、選擇技術(shù)路線、設(shè)立項(xiàng)目課題或提供專項(xiàng)資金扶持創(chuàng)新等。

與科技部等部委相比，原鐵道部的地位和作用更為特殊，除了制定和推行產(chǎn)業(yè)政策外，還是高鐵的唯一用戶，更有能力扮演產(chǎn)業(yè)內(nèi)系統(tǒng)集成者或創(chuàng)新體系建構(gòu)者的角色，直接協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)內(nèi)分工，參與產(chǎn)品的價(jià)值創(chuàng)造。這種特殊地位和作用使得原鐵道部（或中鐵總）有可能經(jīng)過(guò)一段相對(duì)沉寂后創(chuàng)造機(jī)會(huì)重新奪回高鐵發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。

2012年，原鐵道部組織企業(yè)、高校和科研院所進(jìn)行探討，提出了發(fā)展“標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)車組”的戰(zhàn)略。此后，在“標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)車組”項(xiàng)目的開(kāi)展過(guò)程中，繼承了鐵道部企業(yè)職能的中鐵總發(fā)揮了產(chǎn)業(yè)內(nèi)系統(tǒng)集成者和標(biāo)準(zhǔn)制定者的職能，要求中車集團(tuán)下屬的企業(yè)向中鐵總報(bào)送關(guān)鍵的技術(shù)規(guī)格和參數(shù)，然后再由中鐵總通過(guò)鐵科院的評(píng)審來(lái)決定是否采納。這樣一來(lái)，中鐵總就通過(guò)該戰(zhàn)略的組織和實(shí)施，在產(chǎn)業(yè)內(nèi)確立了新的領(lǐng)航和協(xié)調(diào)權(quán)力。

開(kāi)往世界的中國(guó)高鐵。圖源：CCTV

“標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)車組”概念形成后，科技部一度持反對(duì)立場(chǎng)，認(rèn)為和諧號(hào)動(dòng)車組（CRH380系列）已經(jīng)在自主創(chuàng)新上達(dá)到相當(dāng)?shù)母叨?，?yīng)該在這個(gè)基礎(chǔ)上繼續(xù)前進(jìn)，而不是調(diào)整參數(shù)開(kāi)發(fā)“標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)車組”。

中鐵總力排眾議，以開(kāi)發(fā)“標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)車組”戰(zhàn)略為抓手，在2017年成功研制出新一代標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)車組“復(fù)興號(hào)”，借此重新取得了高鐵發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。路風(fēng)就此指出，“復(fù)興號(hào)”成為中鐵總以“總設(shè)計(jì)師”身份領(lǐng)導(dǎo)的新一輪自主創(chuàng)新，它既可以把全盤引進(jìn)和科技部支持自主開(kāi)發(fā)的歷史“翻頁(yè)”，又可以讓中鐵總重新主導(dǎo)高速列車的開(kāi)發(fā)。

不同政府部門通過(guò)各自戰(zhàn)略展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)，也是對(duì)產(chǎn)業(yè)政策作出自主“詮釋”的過(guò)程，這些競(jìng)爭(zhēng)有可能誘發(fā)與之相應(yīng)的知識(shí)生產(chǎn)。在此意義上，這一競(jìng)爭(zhēng)和下一節(jié)討論的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)類似，可視作某種“局域性知識(shí)”（或地方性知識(shí)）的生產(chǎn)機(jī)制。這種局域性知識(shí)是與構(gòu)成一切產(chǎn)業(yè)政策前提的國(guó)家擁有的集體知識(shí)相對(duì)而言的，在產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)過(guò)程中，這些局域性知識(shí)如果能被有效地協(xié)調(diào)，用于生產(chǎn)新的集體知識(shí)，將成為影響產(chǎn)業(yè)政策績(jī)效的重要因素。

三、地方政府間競(jìng)爭(zhēng)

地方政府的戰(zhàn)略投資有兩重含義，第一，為了招商引資，地方開(kāi)展了以“經(jīng)營(yíng)城市”為名的戰(zhàn)略性投資。地方政府為招商引資而支付的成本，可以視為一種投資，這是因?yàn)椋南嚓P(guān)支出一方面對(duì)企業(yè)的固定資本投資產(chǎn)生了巨大的激勵(lì)效應(yīng)，另一方面又通過(guò)稅收增長(zhǎng)、股權(quán)增值、土地升值等多種方式增加了政府收入，正是在這個(gè)意義上，地方政府的支出是為了取得未來(lái)預(yù)期收益的投資行為。

第二，除了經(jīng)營(yíng)城市之外，地方政府還在更為直接的意義上扮演了戰(zhàn)略投資者的角色，這指的是地方政府利用地方國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)，對(duì)戰(zhàn)略性基礎(chǔ)性行業(yè)進(jìn)行投資。地方政府開(kāi)展這種戰(zhàn)略性投資具有某種優(yōu)勢(shì)，因?yàn)橄鄬?duì)于上級(jí)政府，地方政府擁有更多的與本地發(fā)展相關(guān)的知識(shí)和信息；相對(duì)于社會(huì)投資者，地方政府更愿意承擔(dān)有較高不確定性和較長(zhǎng)時(shí)間視野的投資。

由于地方政府的上述作用，產(chǎn)業(yè)政策就必須和央地關(guān)系、地方政府競(jìng)爭(zhēng)相結(jié)合來(lái)考察。臺(tái)灣省“中研院”人文社會(huì)科學(xué)研究中心研究員瞿宛文曾就此提出，與日韓等東亞發(fā)展型國(guó)家的兩層級(jí)體制不同，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策體制是多層級(jí)體制。所謂兩層級(jí)體制是指，中央政府是產(chǎn)業(yè)政策的制定和執(zhí)行者，地方政府通常不參與產(chǎn)業(yè)政策過(guò)程，這樣一來(lái)，中央政府相關(guān)經(jīng)濟(jì)部門的官僚就直接面對(duì)產(chǎn)業(yè)界。

與此不同，中國(guó)的龐大規(guī)模難以實(shí)行兩層級(jí)的產(chǎn)業(yè)政策體制，中國(guó)的體制可以稱作“中央出政策，地方去執(zhí)行”的多層級(jí)模式。中央面對(duì)各地政府的實(shí)驗(yàn)結(jié)果，會(huì)主動(dòng)或被動(dòng)擇優(yōu)采納，也就出現(xiàn)了“地方實(shí)驗(yàn)-中央擇優(yōu)采納”的多層級(jí)產(chǎn)業(yè)政策體制。

中國(guó)汽車業(yè)在2004年前后的政策變化，是上述概念形成的重要經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。1994年，國(guó)家出臺(tái)了第一個(gè)《汽車產(chǎn)業(yè)政策》，鼓勵(lì)大型國(guó)有汽車企業(yè)與國(guó)外汽車企業(yè)開(kāi)展合資經(jīng)營(yíng)，并以汽車生產(chǎn)目錄的形式嚴(yán)格限定了汽車生產(chǎn)廠商的資格和汽車的型號(hào)，重點(diǎn)扶持“三大”和“三小”。

“三大”指的是一汽、二汽和上汽，“三小”指的是北汽、天汽和廣汽。在這樣的產(chǎn)業(yè)政策下，上世紀(jì)90年代，上汽-大眾的桑塔納、一汽-大眾的捷達(dá)和神龍公司的富康得以長(zhǎng)期壟斷國(guó)內(nèi)轎車市場(chǎng)。在汽車生產(chǎn)目錄以外的其他企業(yè)只能以微型汽車的名義生產(chǎn)汽車。為了發(fā)展，一些企業(yè)開(kāi)始想方設(shè)法擠入轎車生產(chǎn)行列，其中，奇瑞汽車的發(fā)展故事就是一個(gè)典型代表。

奇瑞汽車股份有限公司于1997年3月成立，是安徽省和蕪湖市政府投資的國(guó)有獨(dú)資汽車企業(yè)。1999年12月，第一輛奇瑞風(fēng)云轎車下線；2000年，奇瑞汽車產(chǎn)量達(dá)2000多輛。然而，轎車雖然生產(chǎn)出來(lái)了，奇瑞卻面臨一個(gè)難題：沒(méi)有汽車準(zhǔn)生證，登不上國(guó)家轎車生產(chǎn)目錄，從法律上講也就無(wú)法在全國(guó)銷售。

為解決這一難題，奇瑞通過(guò)游說(shuō)上級(jí)政府，“掛靠”到上汽集團(tuán)。2001年初，奇瑞將注冊(cè)資本的20%（約3.5億元）無(wú)償劃給上汽集團(tuán)，通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的形式正式加入了上汽集團(tuán)，獲得了“轎車生產(chǎn)準(zhǔn)生證”，公司也更名為上汽奇瑞。

在與上汽集團(tuán)聯(lián)姻之后，奇瑞“風(fēng)云”一下子打開(kāi)了市場(chǎng)，迅速走上大批量生產(chǎn)軌道，以定價(jià)低于桑塔納等“老三樣”三分之一的市場(chǎng)價(jià)格參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。2001年全年，奇瑞轎車銷量達(dá)2.82萬(wàn)輛（占市場(chǎng)份額的3.9%），銷售額達(dá)20多億元；2002年，銷量達(dá)5.02萬(wàn)輛（占市場(chǎng)份額的4.45%），銷售額達(dá)40多億元。

奇瑞汽車解答媒體提問(wèn)。圖源：中央廣電總臺(tái)國(guó)際在線

以奇瑞、吉利等為代表的自主品牌汽車的發(fā)展，對(duì)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的演化起到了推動(dòng)作用。2004年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)出臺(tái)新的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》，明確支持本土自主品牌汽車的發(fā)展。此前的2003年6月，奇瑞退出上汽集團(tuán)；9月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布公告，同意上汽集團(tuán)奇瑞汽車有限公司生產(chǎn)已列入《公告》的所有產(chǎn)品，企業(yè)名稱也由“上汽集團(tuán)奇瑞汽車有限公司”更改為“奇瑞汽車有限公司”。

2004年前后中國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)變，突出了地方政府在產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行和制定過(guò)程中的重要作用。多層級(jí)產(chǎn)業(yè)政策體制中的中央和地方互動(dòng)，在相當(dāng)程度上可以看作一種集體知識(shí)的生產(chǎn)和協(xié)調(diào)機(jī)制。

在舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維和政策工具的約束下，中央決策者往往缺少制定合理的產(chǎn)業(yè)政策所需的知識(shí)，這一缺點(diǎn)現(xiàn)在為地方政府競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)踐所彌補(bǔ)。地方政府競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)內(nèi)部新事象或行為的多樣性，同時(shí)也伴隨著“地方性知識(shí)”的生產(chǎn)，這種知識(shí)如果能得到尊重和利用，將有助于克服產(chǎn)業(yè)政策制定過(guò)程中的主觀性。

從這一角度來(lái)看，近年出現(xiàn)的林毅夫和張維迎有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策有效性的爭(zhēng)論，在很大程度上是不切題的，因?yàn)闋?zhēng)論雙方都沒(méi)有將多層級(jí)產(chǎn)業(yè)政策體制以及上一節(jié)談?wù)摰恼畠?nèi)競(jìng)爭(zhēng)納入其視野。