針對(duì)近日特朗普多次聲稱要取消對(duì)中國(guó)最惠國(guó)待遇，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中國(guó)WTO研究院院長(zhǎng)、北京大學(xué)中外人文交流研究基地學(xué)術(shù)委員屠新泉，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中國(guó)WTO研究院研究生賈林紫嫣撰文探討了美國(guó)取消對(duì)中國(guó)的永久正常貿(mào)易關(guān)系（PNTR）地位的可能性及其影響。

文章指出，特朗普就職后取消中國(guó)PNTR地位是一個(gè)大概率事件，但如何實(shí)施仍有不確定性，特朗普政府可能通過(guò)行政命令或立法手段實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。同時(shí)，文章認(rèn)為，中國(guó)的應(yīng)對(duì)措施不應(yīng)以改變美國(guó)政策為目的，而應(yīng)以維護(hù)中國(guó)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益為宗旨。

【文/屠新泉】

2024年11月6日，特朗普再次當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)。鑒于其第一任期內(nèi)對(duì)中國(guó)貿(mào)易政策的破壞以及競(jìng)選期間的強(qiáng)硬發(fā)言，預(yù)計(jì)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系將再次迎來(lái)震蕩，而特朗普及其領(lǐng)導(dǎo)下的共和黨多次宣稱要取消對(duì)中國(guó)最惠國(guó)待遇，無(wú)疑是影響最深遠(yuǎn)的政策選項(xiàng)。筆者將梳理中美最惠國(guó)待遇問(wèn)題的歷史淵源，探討特朗普上臺(tái)后取消對(duì)中國(guó)最惠國(guó)待遇的可能性及實(shí)施路徑，分析可能帶來(lái)的影響并提出相應(yīng)的政策建議。

中美最惠國(guó)待遇問(wèn)題的歷史源流和現(xiàn)實(shí)情境

最惠國(guó)待遇原則是國(guó)際經(jīng)貿(mào)條約中的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)條款，其核心意義是指一國(guó)給予另一國(guó)的貿(mào)易條件不得低于給予任何第三國(guó)的最優(yōu)條件，簡(jiǎn)而言之就是一國(guó)應(yīng)該平等對(duì)待所有貿(mào)易伙伴。1947年關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定（GATT）成立時(shí)，最惠國(guó)待遇被作為多邊貿(mào)易體制的基石確立下來(lái)，并在1995年世界貿(mào)易組織（WTO）成立后擴(kuò)展到服務(wù)貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域。

中美建交之后，雙方于1980年簽訂了貿(mào)易協(xié)定，承諾給予對(duì)方貿(mào)易最惠國(guó)待遇。但這一最惠國(guó)待遇屬于雙邊貿(mào)易協(xié)定項(xiàng)下的權(quán)利，由于美國(guó)1974年《杰克遜—瓦尼克修正案》的規(guī)定，美國(guó)國(guó)會(huì)有權(quán)對(duì)最惠國(guó)待遇進(jìn)行年度審議，以決定是否延長(zhǎng)這一待遇。因此，中美貿(mào)易協(xié)定下的最惠國(guó)待遇是有條件的、非永久性的。

為此，中美雙方曾在20世紀(jì)90年初進(jìn)行激烈博弈，最惠國(guó)待遇問(wèn)題也是影響中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系穩(wěn)定的最大不確定因素。

不過(guò)，根據(jù)WTO規(guī)則，最惠國(guó)待遇作為WTO成員之間相互給予的基本義務(wù)，必須是無(wú)條件和永久的。獲得美國(guó)的永久和無(wú)條件最惠國(guó)待遇也是中國(guó)入世談判的重要利益訴求。在1999年結(jié)束中美入世雙邊談判之后，于2000年10月美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)了對(duì)中國(guó)的永久正常貿(mào)易關(guān)系（PNTR，即最惠國(guó)待遇的美國(guó)法律用語(yǔ)）法案，也同意中國(guó)作為一個(gè)平等成員加入WTO，解決了中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系中這一長(zhǎng)期存在的不穩(wěn)定因素。

PNTR地位的確立是中美雙向互惠、中美貿(mào)易關(guān)系穩(wěn)定的基石。中國(guó)海關(guān)總署統(tǒng)計(jì)顯示，2000—2023年，中國(guó)對(duì)美國(guó)出口額從521億美元增至5002.9億美元，累計(jì)增長(zhǎng)860.2%；同期從美國(guó)進(jìn)口額從223億美元增至1474億美元，累計(jì)增長(zhǎng)596.6%。中國(guó)也迅速成為了美國(guó)前三大出口市場(chǎng)。2009—2023年，美國(guó)對(duì)全球出口累計(jì)增長(zhǎng)91.1%，對(duì)中國(guó)出口累計(jì)增長(zhǎng)112.6%。

上圖為中國(guó)對(duì)美進(jìn)口額數(shù)據(jù)；下圖為中國(guó)對(duì)美出口額數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)來(lái)源：U.S. Census Bureau

2023年，中國(guó)市場(chǎng)分別占高通、英特爾、通用汽車全球銷售收入的63.8%、26.8%和33.3%，占蘋果全球智能手機(jī)銷售收入的40%。總體而言，美國(guó)給予中國(guó)PNTR地位對(duì)兩國(guó)貿(mào)易往來(lái)乃至全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的積極意義。

但是，自2008年以來(lái)，特別是2017年特朗普上臺(tái)之后，美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的認(rèn)知越來(lái)越趨于負(fù)面，美國(guó)政界普遍將中國(guó)視為最大競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。以共和黨參議員盧比奧為代表的一批對(duì)華強(qiáng)硬派認(rèn)為，讓中國(guó)加入WTO是美國(guó)所犯的最大錯(cuò)誤，幫助了中國(guó)發(fā)展而削弱了美國(guó)國(guó)力。且他們認(rèn)為WTO所倡導(dǎo)的多邊貿(mào)易自由化對(duì)美國(guó)不利，美國(guó)不應(yīng)該繼續(xù)遵守WTO的原則和規(guī)則。

特朗普也多次揚(yáng)言要退出WTO，拜登政府雖然對(duì)WTO態(tài)度相對(duì)溫和，但也未加強(qiáng)對(duì)WTO的支持，其維持特朗普時(shí)期對(duì)中國(guó)加征的“301關(guān)稅”，事實(shí)上就是對(duì)WTO基本原則的嚴(yán)重違反。2024年美國(guó)大選，特朗普再次當(dāng)選，且全面控制行政、立法和司法三大系統(tǒng)，其對(duì)WTO的無(wú)視和對(duì)中國(guó)的強(qiáng)硬態(tài)度無(wú)疑會(huì)付諸行動(dòng)。

美國(guó)取消對(duì)中國(guó)最惠國(guó)待遇的可能性與路徑

取消中國(guó)PNTR地位是一次性質(zhì)更為嚴(yán)重、影響更為深遠(yuǎn)的沖突升級(jí)。從某種意義上說(shuō)，當(dāng)前中美雙方事實(shí)上已經(jīng)取消了給予對(duì)方的最惠國(guó)待遇。在2018年特朗普政府單方面對(duì)中國(guó)加征“301關(guān)稅”、中國(guó)又采取相應(yīng)反制措施之后，中美對(duì)對(duì)方產(chǎn)品加征的平均關(guān)稅已達(dá)到約20%，顯著高于對(duì)其他貿(mào)易伙伴的關(guān)稅，這就意味著雙方?jīng)]有給予對(duì)方最惠國(guó)關(guān)稅了。

此外，美國(guó)在投資、服務(wù)貿(mào)易、技術(shù)出口等領(lǐng)域也對(duì)中國(guó)采取了嚴(yán)格的單方面限制措施，也違反了最惠國(guó)待遇原則的要求。此次特朗普競(jìng)選期間及其共和黨宣稱要徹底取消中國(guó)PNTR地位，影響更為深遠(yuǎn)。

一方面，最惠國(guó)待遇是WTO規(guī)則要求每個(gè)成員給予其他成員的基本待遇，若美國(guó)取消對(duì)中國(guó)最惠國(guó)待遇，也就相當(dāng)于宣布雙方經(jīng)貿(mào)關(guān)系完全脫離WTO框架。另一方面，美國(guó)確立中國(guó)的PNTR地位是2000年美國(guó)國(guó)會(huì)立法通過(guò)、美國(guó)總統(tǒng)簽字批準(zhǔn)的正式法律，徹底取消中國(guó)PNTR地位意味著國(guó)家意志的體現(xiàn)，而非總統(tǒng)個(gè)人偏好，具有外交意義。

特朗普就職后取消中國(guó)PNTR地位是一個(gè)大概率事件。一方面，美國(guó)政界普遍對(duì)中國(guó)強(qiáng)硬，尤其是共和黨內(nèi)要求對(duì)中國(guó)戰(zhàn)略性而非選擇性脫鉤的呼聲和決心強(qiáng)烈，他們認(rèn)為只有和中國(guó)脫鉤才能擺脫對(duì)中國(guó)的依賴，才能重振美國(guó)制造業(yè)和軍事實(shí)力，才能維護(hù)美國(guó)永久霸權(quán)，取消中國(guó)PNTR地位成為表達(dá)和實(shí)施這種決心的必然舉動(dòng)。另一方面，從制度上看，20世紀(jì)90年代美國(guó)對(duì)中國(guó)最惠國(guó)待遇雖然也曾經(jīng)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，但美國(guó)國(guó)內(nèi)政治博弈客觀上促使了中國(guó)PNTR地位的確立，而現(xiàn)在共和黨對(duì)美國(guó)政府全面掌控，這種制衡已經(jīng)不存在，很難期望美國(guó)的國(guó)內(nèi)制度能夠發(fā)揮作用。

不過(guò)，特朗普政府將如何實(shí)施取消中國(guó)PNTR地位仍有不確定性。一種方式是通過(guò)總統(tǒng)行政令的方式，基于美國(guó)的一些法律如《國(guó)際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)利法》等，以國(guó)家安全、貿(mào)易不平衡等為理由，宣布取消中國(guó)PNTR地位。這種方式的實(shí)施較為迅速，很可能在2025年下半年就可以落地。

一旦總統(tǒng)發(fā)布行政命令取消中國(guó)最惠國(guó)待遇，美國(guó)政府的相關(guān)部門，如美國(guó)商務(wù)部、海關(guān)等，將負(fù)責(zé)具體的執(zhí)行和監(jiān)管工作，他們會(huì)制定相應(yīng)的關(guān)稅政策和貿(mào)易限制措施，對(duì)來(lái)自中國(guó)的商品加征更高關(guān)稅，加強(qiáng)對(duì)中國(guó)商品的進(jìn)口監(jiān)管等。但這種方式還有一定的回旋余地，通過(guò)總統(tǒng)換屆或政策調(diào)整，美國(guó)仍然可以較容易地恢復(fù)中國(guó)PNTR地位。另一種方式則是通過(guò)立法手段取消中國(guó)PNTR地位。