二

國營農(nóng)場具有統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的動力。

農(nóng)場運行和管理人員福利主要來源于土地承包費。收取土地承包費建立了農(nóng)場與農(nóng)民之間的利益關(guān)聯(lián)，激發(fā)管理人員的積極性。

在農(nóng)村取消農(nóng)業(yè)稅費后，國營農(nóng)場仍然繼續(xù)收取土地承包費。每個國營農(nóng)場自主決定土地承包費標(biāo)準(zhǔn)，每個農(nóng)墾總局進行總體把控。旱作區(qū)土地承包地一般是每畝230-260元，水田區(qū)的土地承包費一般是每畝400-430元。相比較而言，全國農(nóng)村地區(qū)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)費是每畝600-1000元，國營農(nóng)場的土地承包費遠遠低于農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)費。

國家給國營農(nóng)場撥付的財政資金有限，農(nóng)場的運行主要依賴于農(nóng)民繳納的土地承包費。如果農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收益不高，管理人員收取土地承包費就會非常困難，國營農(nóng)場就難以維系，管理人員的工資也無法發(fā)放。有管理人員屢次提到：

“1990年代農(nóng)業(yè)效益不好，土地承包費難以收起來，農(nóng)場發(fā)不起工資，只能發(fā)面粉、發(fā)糧食。最困難的時候農(nóng)場的土地承包不出去，農(nóng)場不給管理人員發(fā)工資，讓管理人員自己去種地。”

管理人員擔(dān)心農(nóng)業(yè)效益降低，自己的工資發(fā)不出來。

因此，農(nóng)場管理人員有為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)、增加農(nóng)業(yè)效益的積極性。國營農(nóng)場為農(nóng)民提供的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)越好，農(nóng)業(yè)收益越高，農(nóng)民繳納土地承包費就越容易、土地承包費就越高，管理人員的福利也就越好。

盡管黑龍江國營農(nóng)場統(tǒng)一規(guī)定了管理人員的工資，但是管理人員享受的教育、醫(yī)療、工資績效、公共服務(wù)，甚至住房福利等都來源于土地承包費。因此，管理人員主動地、全方位地介入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中。這解釋了國營農(nóng)場雖然是一個行政組織，卻沒有產(chǎn)生行政惰性的問題。

習(xí)近平考察黑龍江國營農(nóng)場（圖/新華視點）

相反，農(nóng)村的農(nóng)業(yè)稅費改革取消了土地承包費，基層組織的運行費用全部來自于政府的轉(zhuǎn)移支付。因此，農(nóng)村基層組織與農(nóng)民之間的利益關(guān)聯(lián)瓦解，農(nóng)村基層組織懸浮于農(nóng)村。雖然基層組織可以運用國家財政資金為農(nóng)民提供公共服務(wù)，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益與基層干部沒有關(guān)系，導(dǎo)致農(nóng)村基層組織喪失了統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。很多農(nóng)民因此說：“農(nóng)業(yè)稅費取消又是一次單干?！?

三

國營農(nóng)場的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)籌能力與土地制度有關(guān)。

與法律上規(guī)定的農(nóng)村的土地承包關(guān)系不同，國營農(nóng)場采取債權(quán)性土地承包關(guān)系。債權(quán)性的土地承包關(guān)系增加了國營農(nóng)場的統(tǒng)籌能力。

國營農(nóng)場基本上都是采取土地承包方式，其實質(zhì)是一種租賃關(guān)系。農(nóng)民土地權(quán)利基于合同約定，農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)利是合同賦予的。

盡管黑龍江國營農(nóng)場水田區(qū)的土地承包關(guān)系基本穩(wěn)定，但是農(nóng)場每年仍然有意識地與每戶農(nóng)民簽訂承包合同。其目的在于確認(rèn)農(nóng)場的土地承包關(guān)系與農(nóng)村30年不變的土地承包關(guān)系不同，即農(nóng)民的土地是從農(nóng)場租賃而來的，與農(nóng)場簽訂合同后才有權(quán)利耕種土地。

農(nóng)民按照合同約定繳納承包費和管理費，按照農(nóng)場制定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本制度和質(zhì)量效益農(nóng)業(yè)實施方案從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如果農(nóng)民違背合同約定，那么農(nóng)場就可以起訴農(nóng)民和收回農(nóng)民的土地。并且農(nóng)場向農(nóng)民收取畝均20元的保證金，如果農(nóng)民不按照農(nóng)場的要求做，農(nóng)場就扣除保證金。“農(nóng)民耕種的土地是國家的，而不是農(nóng)民自己的”，在這種觀念認(rèn)識的影響下，農(nóng)民自然而然會服從農(nóng)場的安排。

資料圖：東方IC

債權(quán)性的土地承包關(guān)系使得農(nóng)場有較強的土地統(tǒng)籌能力。土地承包關(guān)系固化，弱化了國營農(nóng)場的統(tǒng)籌生產(chǎn)能力。在同一個國營農(nóng)場中，由于土地承包的期限不同，農(nóng)場的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)籌能力完全不同。

旱作區(qū)的土地一般一年一承包，農(nóng)場具有較強的土地調(diào)控權(quán)。例如北興農(nóng)場在更新機械時，沒有農(nóng)民愿意購買大馬力機械。農(nóng)場調(diào)整出部分土地，按照相同的價格承包給購買大馬力機械的農(nóng)民耕種。這被稱為“政策性用地”。農(nóng)場在旱作區(qū)規(guī)劃出部分土地休耕，不進行發(fā)包，可以很有效地執(zhí)行農(nóng)業(yè)休耕政策。

在水田區(qū)，土地承包關(guān)系固化，降低了農(nóng)場的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)籌能力。例如，國營農(nóng)場執(zhí)行土地休耕政策不僅不收承包費，還需要向休耕的農(nóng)民進行一定的補貼。更為嚴(yán)重的問題是，對于承包期限長達30-50年的土地，農(nóng)場既不能到法院起訴和收回土地，也沒有權(quán)利收取生產(chǎn)保證金和管理費。農(nóng)場缺乏約束農(nóng)民的手段，基本上已經(jīng)喪失了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)籌能力。

即使地方政府要求農(nóng)村的基層組織統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，基層組織也面臨諸多困境。例如，在土地整治項目中，基層組織不能調(diào)整農(nóng)民的土地，基礎(chǔ)設(shè)施面臨無法占用農(nóng)民土地的問題，國家的項目資金難以落地。