3. 央地關(guān)系的維度

對地方債的分析不能缺失中央政府和地方政府財政關(guān)系的維度。我國地方債問題的暴露和未來的解決，都與央地關(guān)系有關(guān)聯(lián)。

有人認(rèn)為要通過平衡地方政府財權(quán)事權(quán)的方式來解決地方債問題。其潛臺詞是，只要地方政府財政收入和支出匹配了，不再有收入小于支出的情況，地方政府就不需要再發(fā)債了。這是缺乏對現(xiàn)狀和歷史理解的想當(dāng)然。

一方面，正如前文所論述的，地方債是地方政府“經(jīng)營城市”模式中的必要一環(huán)，跟地方政府財權(quán)事權(quán)是否平衡沒有必然聯(lián)系。當(dāng)然，地方政府財政收小于支，會加強(qiáng)地方政府發(fā)地方債的動力。另一方面，地方政府財權(quán)事權(quán)本就不該平衡，并且未來也不會平衡。

在1994年“分稅制改革”之前，我國因?yàn)樨斦芍?，地方政府財?quán)事權(quán)是平衡的。但這是以中央政府財政收入偏低，全國統(tǒng)籌能力孱弱為代價的。朱镕基總理（1993年9月16日）在《分稅制改革將會促進(jìn)廣東的發(fā)展》的講話中說：“這次實(shí)行分稅制的目的，是為了解決中央財政的困難。目前中央財政十分困難，已經(jīng)到了難以為繼的地步。如果不適當(dāng)?shù)丶兄醒胴斦杖?、加?qiáng)中央財力，日子就過不下去，最終全國都要受害，都搞不下去?！敝扉F基總理（1993年9月25日）在《分稅制改革有利于中西部地區(qū)發(fā)展》講話中又說：“富裕地區(qū)要對貧困地區(qū)作些貢獻(xiàn)，如果中央不收一點(diǎn)錢的話，那樣會富的更富、貧的更貧。鄧小平同志有一個思想就是共同富裕。說實(shí)話，這是實(shí)行分稅制的最主要的理由?！?

朱镕基總理的這兩段話講得非常明白，分稅制改革就是要增強(qiáng)中央政府財力，從而讓中央政府可以在地區(qū)間做更有力的財政轉(zhuǎn)移支付，從而平衡地區(qū)間發(fā)展差異。分稅制改革之后，我國中央政府在財政轉(zhuǎn)移支付中大量向中西部地區(qū)傾斜。經(jīng)濟(jì)越落后的地區(qū)，財政支出中由中央支持的比例就越高。這縮小了地區(qū)間差異，保證了我國的統(tǒng)一和安定。（圖表3）

可以說，地方政府財權(quán)小于事權(quán)，以及對應(yīng)的中央政府財權(quán)大于事權(quán)，是我國這么一個大一統(tǒng)國家的傳統(tǒng)政治智慧。正因?yàn)橛袔浊甏笠唤y(tǒng)國家的歷史傳承，我國才是一個“單一制”的國家。在中國政府網(wǎng)（2017）上《我國的立法體制》一文中明確說道：“（我國是）統(tǒng)一的單一制國家是歷史形成的傳統(tǒng)”。

所謂單一制，是指國家由沒有獨(dú)立主權(quán)的行政區(qū)域單位組成統(tǒng)一主權(quán)國家的政治制度。在單一制國家中，地方的權(quán)力來自于中央的授權(quán)，并非地方固有。各級地方政府只是中央政府的派出機(jī)構(gòu)，不是獨(dú)立的政治實(shí)體。也就是說，我國只有一個政府，就是中央政府。在我國，中央政府與地方政府之間更像是大腦與四肢之間的關(guān)系，而非兩個獨(dú)立市場主體。中央政府對地方政府有無限責(zé)任，地方政府對中央政府也有無限責(zé)任。

所以從法理上來講，中國只有一個政府信用，那就是中央政府的信用。各個地方政府借的債，都是中央政府的債務(wù)。任意一個地方政府債務(wù)的違約，都打破的都是中央政府的信用。換言之，只要有一個地方政府違約，就會帶來系統(tǒng)性危機(jī)，會引發(fā)市場對各個地方政府、乃至中央政府債務(wù)的拋售。所以，地方政府債務(wù)只有系統(tǒng)風(fēng)險，沒有個體風(fēng)險。寄希望于通過市場機(jī)制來給不同地方政府施加力度不一的發(fā)債約束，只是一廂情愿。當(dāng)前，各地城投債收益率的分化，與其說是市場約束機(jī)制在發(fā)揮效果，還不如說是整根繩子在從最薄弱環(huán)節(jié)斷掉的征兆。

在討論地方債時，“道德風(fēng)險”是一個經(jīng)常被提及的概念。我國財政部網(wǎng)站上貼著曾金華（2018）寫的《嚴(yán)防地方債管理中的“道德風(fēng)險”》一文。文中說道：“在政府債務(wù)管理中，由于可能出現(xiàn)上級政府為下級政府‘兜底’的情形，由此引發(fā)‘道德風(fēng)險’，也就是地方政府會因無需承擔(dān)風(fēng)險而隨意舉債……很多國家強(qiáng)化地方政府預(yù)算約束、明確債務(wù)責(zé)任，以避免地方政府抱有中央政府救助的僥幸心理引發(fā)道德風(fēng)險，從而防止地方政府將其債務(wù)風(fēng)險向上級政府轉(zhuǎn)移。”近些年來，防止道德風(fēng)險一直是中央政府堅持不救助地方債的重要原因。

但“道德風(fēng)險”這個概念是有嚴(yán)格定義的，不能隨便套用。在薩拉尼耶（Salanie 2005）出版的《契約經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論》一書第5章《道德風(fēng)險》中，開篇就給出了“道德風(fēng)險”的3個組成要件：（1）雙方中的代理方（Agent）采取的行動會影響到委托方（Principal）和代理方雙方；（2）委托方只有關(guān)于代理方行動的模糊信息（信息不對稱）；（3）代理方有動力做的選擇并非帕累托最優(yōu)。這里面的第三個要件是構(gòu)成道德風(fēng)險的必要一環(huán)，但卻往往被很多人忽視。用大白話來說第三點(diǎn)，就是說有信息優(yōu)勢的一方，會傾向于用自己的信息優(yōu)勢來做壞事，這樣才會有道德風(fēng)險問題。反過來，如果有信息優(yōu)勢的一方會傾向于做好事，那就不存在道德風(fēng)險問題，而應(yīng)該說信息優(yōu)勢方妥善利用信息提升了經(jīng)濟(jì)績效。

因此，當(dāng)有人在用道德風(fēng)險來討論地方債問題時，其實(shí)已經(jīng)預(yù)先做了地方政府發(fā)債是個壞事，地方政府是“壞人”的假設(shè)。從前文的分析可以知道，這樣的假設(shè)顯然是失當(dāng)?shù)?。可以說，那些用道德風(fēng)險來談?wù)摰胤絺娜?，一開始就誤解了地方債，沒有認(rèn)識到地方債對我國經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)，沒有充分意識到地方政府在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮的巨大作用。

恐怕也正是出于這種心態(tài)，所以我國在國債口徑中給地方政府留的空間并不大。中央政府代地方政府發(fā)行債券也是近些年的事情。國債口徑中給地方政府開的“正門”不夠大，地方政府當(dāng)然就要繼續(xù)用非正規(guī)的“后門”來融資。這正是在跨國比較中，我國中央政府債務(wù)占政府總債務(wù)比重偏低的原因。在這種情況下，中央政府不僅應(yīng)該發(fā)國債來替換存量地方債，還應(yīng)該在未來繼續(xù)加大國債發(fā)行量來在增量上持續(xù)支持地方政府。打著控制道德風(fēng)險的旗號來約束地方政府的發(fā)債需求，并不能解決債務(wù)問題，也不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在我國這么一個單一制國家中，中央政府和地方政府之間相互負(fù)有的無限責(zé)任，不是用道德風(fēng)險、預(yù)算約束硬化這些概念就可以撇開的。一個樸素的問題是：如果在地方債處置上中央政府堅持要“誰家的孩子誰抱”，那么以后地方政府是不是可以不抱中央政府的“孩子”？

最后，在央地關(guān)系中，中央政府還得清楚自己有“管理者”和“兜底者”的雙重身份。作為地方政府的上級，中央政府當(dāng)然有領(lǐng)導(dǎo)管理地方政府的權(quán)力。但另一方面，地方政府真碰到了自己解決不了的問題，中央政府也必須出手來兜底。這樣才能阻斷風(fēng)險的蔓延，穩(wěn)定社會信心。無論是從我國的單一制政體來說，還是從我國人民群眾的共識和接受度來看，放任某個地方政府自生自滅，都不是中央政府可做的選擇。

當(dāng)前，我國剛剛經(jīng)歷了3年大疫，土地財政也因?yàn)榈禺a(chǎn)市場深陷困境而一落千丈。這兩方面帶給地方政府的沖擊都是前所未有的。在這樣的情況下，地方政府債務(wù)風(fēng)險上升完全可以理解。在如此前所未有的反常局面下，中央政府如果還堅持“不救助”原則，就沒有履行好自己應(yīng)盡的職責(zé)，有些過于刻舟求劍了。

4. 結(jié)論

前文分析指向的結(jié)論是清晰的。我國政府債務(wù)總量規(guī)模不算太大，債務(wù)可持續(xù)性沒有問題，但中央政府債務(wù)占比過低、地方政府債務(wù)占比過高的結(jié)構(gòu)有問題。我國高質(zhì)量發(fā)展需要高速GDP增長。地方債作為地方政府“經(jīng)營城市”商業(yè)模式的必要一環(huán)，與土地財政合起來帶來了“中國模式”在基建投資方面的優(yōu)勢，是我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要引擎。而我國作為一個單一制國家，中央政府與地方政府之間相互負(fù)有無限責(zé)任，中央政府理應(yīng)對地方政府的困難加以救助。在地方政府遭遇了3年大疫和地產(chǎn)滑坡兩大前所未有沖擊之時，中央政府更應(yīng)該及時兜底地方債，防止風(fēng)險進(jìn)一步發(fā)酵。

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