摘要：本文從數(shù)據(jù)、中國(guó)模式和央地關(guān)系三個(gè)維度來(lái)討論地方債問(wèn)題，并給出一攬子化債的建議。我國(guó)政府債務(wù)總量規(guī)模不算太大，債務(wù)可持續(xù)性沒(méi)有問(wèn)題，但中央政府債務(wù)占比過(guò)低、地方政府債務(wù)占比過(guò)高的結(jié)構(gòu)有問(wèn)題。

我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展需要高速GDP增長(zhǎng)。地方債作為地方政府“經(jīng)營(yíng)城市”商業(yè)模式的必要一環(huán)，與土地財(cái)政合起來(lái)帶來(lái)了“中國(guó)模式”在基建投資方面的優(yōu)勢(shì)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要引擎。而我國(guó)作為一個(gè)單一制國(guó)家，中央政府與地方政府之間相互負(fù)有無(wú)限責(zé)任，中央政府理應(yīng)對(duì)地方政府的困難加以救助。在地方政府遭遇了三年大疫和地產(chǎn)滑坡兩大前所未有沖擊之時(shí)，中央政府更應(yīng)該及時(shí)兜底地方債，防止風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步發(fā)酵。

【文/徐高】

地方債和房地產(chǎn)是當(dāng)前各方關(guān)注的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的兩大焦點(diǎn)問(wèn)題。在今年7月24日的政治局會(huì)議上，高層領(lǐng)導(dǎo)要求“制定實(shí)施一攬子化債方案”。隨著化債政策的推進(jìn)，各方對(duì)地方債問(wèn)題的討論也越發(fā)密集。本文從數(shù)據(jù)、中國(guó)模式和央地關(guān)系三個(gè)維度來(lái)討論地方債問(wèn)題。

總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)政府債務(wù)整體規(guī)模不算大，但其中中央政府債務(wù)占比明顯偏低?？紤]到地方債在促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面發(fā)揮的重要作用，以及我國(guó)“單一制”政體下的央地關(guān)系，一攬子化債方案的較好方式是，中央政府發(fā)國(guó)債置換國(guó)債口徑之外的其他地方政府債務(wù)。

1. 數(shù)據(jù)的維度

從數(shù)據(jù)上來(lái)看，我國(guó)政府債務(wù)有總量上不算大，以及中央政府債務(wù)占比顯著偏低兩個(gè)特點(diǎn)。

截至2022年底，我國(guó)有中央政府債務(wù)（國(guó)債口徑）25.9萬(wàn)億元，中央政府代發(fā)的地方政府債券（國(guó)債口徑）35.1萬(wàn)億元，地方政府融資平臺(tái)發(fā)行的“城投債”12.4萬(wàn)億元。這三項(xiàng)中，后兩項(xiàng)應(yīng)該被算成地方政府債務(wù)（簡(jiǎn)稱(chēng)“地方債”）。這三項(xiàng)加起來(lái)，占到我國(guó)2022年GDP的約60%。除了這所有人都同意要計(jì)入政府債務(wù)的三項(xiàng)之外，其他還有哪些債務(wù)要計(jì)算在地方債口徑內(nèi)，進(jìn)而算成政府債務(wù)，不同人有不同看法，因而也就得到了我國(guó)總債務(wù)規(guī)模的不同估計(jì)數(shù)字。

在不同的寬口徑下，我國(guó)政府總債務(wù)率（債務(wù)占GDP比重）的估計(jì)數(shù)字從低到高，有國(guó)際清算銀行（BIS）估計(jì)的2022年78%，張明（2023）估計(jì)的2021年93%；楊業(yè)偉和王春囈（2023）估計(jì)的2022年95%，孫彬彬和孟萬(wàn)林（2023）估計(jì)的2022年的108%，以及IMF（2023）估計(jì)的2022年的110%。

大家估計(jì)的數(shù)值雖然有差異，但呈現(xiàn)出來(lái)的圖景是一致的。以國(guó)際清算銀行給的國(guó)際債務(wù)數(shù)據(jù)作為參照對(duì)象，我國(guó)總債務(wù)規(guī)模不算高，處于新興市場(chǎng)國(guó)家平均水平和發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平之間。即使IMF給出的最高估計(jì)數(shù)值，也不過(guò)是發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平（更別提日本228%的政府債務(wù)率了）。而我國(guó)政府遠(yuǎn)超別國(guó)政府的資產(chǎn)持有量，以及我國(guó)幾乎是其他各國(guó)平均水平兩倍的儲(chǔ)蓄率，都表明我國(guó)的政府債務(wù)規(guī)模相當(dāng)安全。（圖表1）

事實(shí)上，政府債務(wù)可持續(xù)性的緊約束并不在債務(wù)規(guī)模本身，而是在于通脹和國(guó)際收支。只要通脹沒(méi)有起來(lái)，國(guó)際收支保持健康，就表明國(guó)內(nèi)需求沒(méi)有超過(guò)供給能力，國(guó)內(nèi)政府債務(wù)就是可持續(xù)的。當(dāng)前，我國(guó)面臨著通縮壓力，并且持續(xù)有經(jīng)常賬戶順差。這表明，我國(guó)政府債務(wù)的可持續(xù)性沒(méi)有問(wèn)題。

但在健康的政府債務(wù)總量之中，我國(guó)明顯偏低的中央政府債務(wù)占比（明顯偏高的地方政府債務(wù)占比）值得關(guān)注。用國(guó)際貨幣基金組織的“全球債務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)”數(shù)據(jù)計(jì)算，2022年，全球各國(guó)中央政府債務(wù)占政府總債務(wù)比重的平均數(shù)為89%，中位數(shù)為96%。也就是說(shuō)，世界上大多數(shù)國(guó)家的政府債務(wù)主要是中央政府債務(wù)。而按照不同口徑的估算數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)中央政府債務(wù)占政府總債務(wù)的比例在19%到27%，明顯偏低。就算把中央政府代發(fā)的地方政府債券也算成中央政府債務(wù)，這個(gè)比例也只是上升到46%到65%，還是不高。

相比中央政府發(fā)的國(guó)債（包括中央代發(fā)的地方政府債券）而言，我國(guó)地方政府其他債務(wù)的形成方式多種多樣，不透明且融資成本偏高。因此，盡管我國(guó)政府債務(wù)在總量上沒(méi)什么問(wèn)題，但部分地區(qū)的地方政府卻有不小的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從2020年開(kāi)始，部分地區(qū)的城投債利率顯著上升，信用利差明顯走闊，反映了這些地區(qū)地方債問(wèn)題的暴露。（圖表2）

2. “中國(guó)模式”的維度

要理解中國(guó)的地方債，僅僅做些數(shù)據(jù)上的跨國(guó)對(duì)比還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。必須要把地方債放到中國(guó)特色的發(fā)展模式中，才能更深刻理解地方債的成因。我國(guó)地方政府借債的主要目的是搞地區(qū)建設(shè)，進(jìn)而推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？梢哉f(shuō)，地方債的擴(kuò)張很大程度上來(lái)自地方政府對(duì)GDP的渴求。

地方政府追求GDP增長(zhǎng)沒(méi)有錯(cuò)。GDP不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)總量的數(shù)量指標(biāo)，更是反映人民群眾對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果評(píng)價(jià)的質(zhì)量指標(biāo)。GDP是用市場(chǎng)價(jià)格加總得到的各類(lèi)最終產(chǎn)出的總價(jià)值。而價(jià)格是在市場(chǎng)中交易形成的，反映了人民群眾的偏好。人民群眾越是需要的東西，價(jià)格就越高。這樣，用市場(chǎng)價(jià)格加總各類(lèi)最終產(chǎn)出后，得到就是人民群眾對(duì)最終產(chǎn)出的總體價(jià)值評(píng)價(jià)。當(dāng)前我國(guó)正在推進(jìn)“高質(zhì)量發(fā)展”。在評(píng)價(jià)何為“高質(zhì)量”時(shí)，沒(méi)有人比全國(guó)人民這個(gè)整體更有發(fā)言權(quán)，沒(méi)有指標(biāo)比GDP這個(gè)人民群眾用手中真金白銀投票投出來(lái)指標(biāo)更準(zhǔn)確。所以，高質(zhì)量發(fā)展需要高速GDP增長(zhǎng)，高速GDP增長(zhǎng)是高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。

在1992年南巡的時(shí)候，鄧小平提出了評(píng)價(jià)政策的“三個(gè)有利于”標(biāo)準(zhǔn)。小平同志說(shuō)（鄧小平，1992）：“判斷的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該主要看是否有利于發(fā)展社會(huì)主義社會(huì)的生產(chǎn)力，是否有利于增強(qiáng)社會(huì)主義國(guó)家的綜合國(guó)力，是否有利于提高人民的生活水平?！焙翢o(wú)疑問(wèn)，追求GDP增長(zhǎng)的政策是符合“三個(gè)有利于”的正確政策。

在追求GDP增長(zhǎng)的過(guò)程中，我國(guó)地方政府官員之間形成了對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要意義的“晉升錦標(biāo)賽”。2007年，周黎安在《經(jīng)濟(jì)研究》上發(fā)表了一篇題為《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》的影響巨大的文章?！爸W(wǎng)”顯示，這篇文章從發(fā)表至今，已被引用9400余次。在這篇文章中，周黎安寫(xiě)到：“以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的晉升錦標(biāo)賽結(jié)合了中國(guó)政府體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的獨(dú)特性質(zhì) ,在政府官員手中擁有巨大的行政權(quán)力和自由處置權(quán)的情況下，提供了一種具有中國(guó)特色的激勵(lì)地方官員推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治理方式。”周黎安還進(jìn)一步說(shuō)到，這種以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基礎(chǔ)，GDP為主要績(jī)效指標(biāo)的晉升錦標(biāo)賽讓我國(guó)地方政府成為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“協(xié)助之手”，而非許多其他發(fā)展中國(guó)家政府那樣的“掠奪之手”，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的重要基礎(chǔ)。地方債作為地方政府官員進(jìn)行“GDP錦標(biāo)賽”的重要支撐資源，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中功不可沒(méi)。        

事實(shí)上，地方債正是“中國(guó)模式”的必要一環(huán)。在我國(guó)改革開(kāi)放40多年的輝煌中，一項(xiàng)為國(guó)人所稱(chēng)道，外國(guó)所艷羨的成就是我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施水平的突飛猛進(jìn)?；ㄋ降目焖偬嵘辛Φ刂瘟宋覈?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在這里面，地方債居功至偉?；A(chǔ)設(shè)施多為公益性，基建投資的回報(bào)很大程度上是為社會(huì)創(chuàng)造的外部性，難以轉(zhuǎn)化成為項(xiàng)目本身的財(cái)務(wù)回報(bào)。于是，基建雖好，但不掙錢(qián)。這使得包括發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)的很多國(guó)家，在做基建投資時(shí)都會(huì)碰到融資瓶頸，因而很難大規(guī)模推進(jìn)。

與許多國(guó)家不同，我國(guó)城市市區(qū)土地由政府所有。這樣一來(lái)，基建投資創(chuàng)造的社會(huì)效益雖難以轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目本身的財(cái)務(wù)回報(bào)，卻能夠以地價(jià)增值的形式為政府所獲取。于是，土地財(cái)政加地方債的“經(jīng)營(yíng)城市”的商業(yè)模式就可形成。地方政府借債搞基建投資（主要通過(guò)地方政府融資平臺(tái)來(lái)做投融資），再通過(guò)賣(mài)地來(lái)變現(xiàn)基建投資的社會(huì)效益，并償還之前借的債。這樣，基建投資雖然在微觀項(xiàng)目層面有收益難以覆蓋成本的問(wèn)題，但在政府層面卻能夠把成本收益賬給算平。

不明就里的人只會(huì)把基建投資和土地財(cái)政分割孤立地看，只看到它們的問(wèn)題。但理解“中國(guó)模式”的人卻知道，這二者合起來(lái)，是成立的、且可持續(xù)的基建投資商業(yè)模式，是別國(guó)求之不得的成為“基建狂魔”的法寶。在這法寶中，地方債是關(guān)鍵一環(huán)。

當(dāng)然，正是因?yàn)榈胤絺c土地財(cái)政結(jié)合起來(lái)才能發(fā)揮效力，所以在過(guò)去兩年房地產(chǎn)行業(yè)因?yàn)槿谫Y緊縮而深陷惡性循環(huán)難以自拔時(shí)，地方債才會(huì)變成一個(gè)大問(wèn)題。但這當(dāng)然不能成為否定地方債的理由。在房地產(chǎn)行業(yè)上把事情搞砸了，不去反思糾偏，反而要再把相關(guān)的地方債給否定掉，實(shí)屬錯(cuò)上加錯(cuò)。