【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 安永軍】

過年回家和父親喝酒聊天，父親說現(xiàn)在國家的政策太好了，把農(nóng)民都給慣壞了。怎么個慣壞法呢？最極端的表現(xiàn)就是國家為農(nóng)民辦好事，卻因為少數(shù)人站出來當釘子戶而難以辦成。國家本來是為農(nóng)民謀福利，農(nóng)民卻反過來占國家的便宜。

先舉一個事例，鄰村的通村公路硬化項目部分路段需要拓寬，占用了路旁幾戶農(nóng)戶的門灘地，被占地的農(nóng)戶卻堅決不同意占地。所謂門灘地，就是農(nóng)戶宅基地門口的空地，主要用來晾曬糧食、堆放柴火雜物，按照農(nóng)村約定俗成的規(guī)矩，這部分土地是屬于農(nóng)戶的。但實際上，門灘地和公地的邊界并沒有那么清晰，農(nóng)戶也經(jīng)常在公共道路上晾曬糧食，而且現(xiàn)在隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展，門灘地幾乎也沒有什么實際用途了，大部分人家的都空著，只是一個名義上的私有領(lǐng)地而已。也就是說，道路拓寬占用門灘地對農(nóng)戶沒有任何實際的影響，而修路本身卻是對所有農(nóng)戶都有利的。

然而，就是這樣一件惠民的好事，政府和村里在推動落實的過程中卻遇到了重重阻力。占地的農(nóng)戶紛紛站出來稱門灘地對自己如何如何重要，就是不同意被占用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的駐村干部和村干部怎么做工作都做不通；軟的不行，只好來硬的，駐村干部領(lǐng)著挖掘機試圖強行修路，結(jié)果被占地的幾戶農(nóng)戶站在挖掘機前不讓施工，甚至還追打得駐村干部落荒而逃。

實際上，農(nóng)戶并不是不同意占地，而是在變著法的索要補償，但是占地賠償不在項目預算之內(nèi)，政府也沒有辦法解決。工程耽誤了半個月之久沒有進展，村干部沒有辦法，駐村干部沒有辦法，包片的鄉(xiāng)鎮(zhèn)副書記沒有辦法，似乎成了一個死結(jié)。事情匯報到了書記那里，書記也沒有辦法，但是書記知道父親在鄰村交游較廣，出主意讓手下的人來找父親。于是，包片副書記和駐村干部就提了兩瓶酒來請父親，父親本不想出面，但是迫于面子只得答應(yīng)。

這幾戶農(nóng)戶父親都認識，其中一戶的關(guān)系特別好，父親先做通了這戶農(nóng)戶的工作，然后再繼續(xù)做其他農(nóng)戶的工作，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)答應(yīng)給占地的農(nóng)戶吃低保，這才把工作做下來。盡管工作做下來了，為了盡可能少占地，減少工作阻力，原來規(guī)劃的排水溝被去掉了。結(jié)果農(nóng)戶家里洗澡間的水只能排在大路上，到了冬天一結(jié)冰很容易滑倒人，路旁的幾戶村民怨聲載道，父親說當時你們不愿意讓路才沒有修排水溝，現(xiàn)在能怪誰呢？

農(nóng)民不認為修路是自己的事情，因此在對自身有利的事情面前仍當起了釘子戶。（資料圖）

還有一個例子也是發(fā)生在鄰村。政府要在鄰村修一個文化廣場，規(guī)劃有一個籃球場、一個舞臺、一排村委會辦公用房，主要是為村民的健身娛樂提供場所。文化廣場需要占用一個碾場，政府在其他地方為農(nóng)戶重新修建了一個碾場，原來舊碾場上的麥草需要處理掉。政府提出按市價將麥草賣給收草商，由政府出面來找收草商并承擔運費，也就是說，農(nóng)戶自己什么都不用做，只等著拿現(xiàn)錢就可以。然而如此優(yōu)惠的條件竟然還有人不同意，政府反復做工作都沒有用，最后只好在市價0.15元/斤的基礎(chǔ)上再補貼0.2元/斤，這才把工作做下來。

還有一個例子是，鄰村的通村公路部分路段未通過驗收，需要挖掉重新硬化，卻遇到一個難題——挖掉的水泥塊沒有地方倒。平時沒有人去的荒溝野地這時卻站出來很多農(nóng)戶說是自己家的，不給錢賠償就不讓倒水泥塊。駐村干部沒有辦法，來找父親幫忙，父親去找了一個相熟的朋友，朋友讓施工隊把水泥塊倒在了弟弟家門前的大坑里，最后又填土墊平，反而又弄出一塊很大的平地來，其他反對的農(nóng)戶這時又艷羨不已。

為什么對自身有利的事情農(nóng)民要站出來當釘子戶呢？在這里最重要的一點是農(nóng)民并不認為修路是自己的事情，自己也需要為此做貢獻。相反，修路是國家的事情，而國家是一個非人格化的存在，占國家的便宜不會損害任何人的利益，因而覺得理所當然。

任何公共性的事務(wù)都可能會遇到反對，面對反對，尤其是不合理的反對，必須有一定的強制，否則公共利益就會遭到損害。而最為吊詭的是，國家這一合法暴力的壟斷者，面對無理要價的釘子戶卻顯得異常軟弱，只能通過讓步妥協(xié)的方式來完成治理任務(wù)。更確切的說是國家在鄉(xiāng)村的基層組織在農(nóng)民中間缺少實際影響力，因而在資源下鄉(xiāng)的“最后一公里”面臨著治理難題。

國家是通過基層組織，更確切的說是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級組織完成對農(nóng)民的組織。但是，在稅費改革以后，由于不再需要向農(nóng)民收取稅費，基層組織與農(nóng)民的關(guān)系越來越遠，在農(nóng)民中間的實際影響力也越來越弱。而另一方面，由于基層組織在稅費時期存在的大量的越軌行為，國家基于對基層組織的不信任感不斷加強了監(jiān)督和控制，推動基層組織不斷向著正規(guī)化和行政化的方向發(fā)展。比如，村干部以前是一個兼業(yè)性的工作，現(xiàn)在則變得越來越正式化，逐漸被吸納進正式的官僚體制之中。這樣一來，國家雖然能夠加強對基層組織的控制，但是由于基層組織與農(nóng)民是相脫離的，因而國家對農(nóng)民的組織實際上是弱化了。換句話來說，國家在“治官”上是有效的，但是在“治民”上卻陷入了困境。

在基層組織的權(quán)威不斷弱化的同時，國家希望基層的治理逐漸走向規(guī)范化和法治化，也就是加強更加普遍性的國家權(quán)力在基層的權(quán)威，但是規(guī)范化和法治化是需要成本的，尤其是面對鄉(xiāng)村社會的地方性，規(guī)范化和法治化的成本更加高昂。設(shè)想一下，如果對于鄉(xiāng)村道路建設(shè)，國家也像跨區(qū)域的國道建設(shè)一樣進行統(tǒng)一的征地補償會出現(xiàn)什么樣的后果？一是鄉(xiāng)村道路覆蓋的范圍很小，一村一標準，國家想要制定出讓各個村莊的大多數(shù)村民都滿意的標準，其博弈成本必然十分巨大；二是國家對鄉(xiāng)村的公共品供給只涉及工程預算，不涉及占地賠償，即使協(xié)商出了統(tǒng)一標準，國家也難以承擔這部分成本；三是即使國家制定出了適當?shù)臉藴?，仍然可能得不到農(nóng)民的認可，這時需要采取一定的強制手段，這就需要國家暴力機構(gòu)出場維護國家政策的權(quán)威。但是無論是派出所還是法院，國家暴力機構(gòu)對于鄉(xiāng)村社會的滲透程度都是有限的，通過國家暴力維護國家規(guī)則也幾乎是不可能的。

在這里我們看到一個基本的矛盾，就是國家治理具有一般化和普遍化的的特征，治理任務(wù)越是一般化和普遍化，國家治理的成本就越是低廉，國家治理的效果就越是顯著，但是，一般化的國家治理不可能事無巨細地覆蓋所有的地方事務(wù)，讓國家治理來適應(yīng)鄉(xiāng)村社會的地方性，其成本必然十分高昂，因之也是不可能的。

由此可見，在國家在基層的治理走向規(guī)范化和法治化的同時，國家也不能越俎代庖，地方性的事務(wù)仍然需要交給地方自己去辦。因此需要一個有效的載體將渙散的、原子化的農(nóng)民組織起來，形成對無理釘子戶的內(nèi)部強制。而在基層組織的權(quán)威不斷弱化的情況下，國家失去了中間的這一級組織載體，直接和千千萬萬的個體農(nóng)戶打交道，任何一個人站出來當釘子戶都有可能阻擋統(tǒng)一的集體行動，而國家卻缺少必要的強制能力。這種情況下，基層組織的行動邏輯就有兩種：一是盡可能地避免和農(nóng)戶打交道，這樣一來其與農(nóng)戶的關(guān)系也就更加疏遠了；二是通過策略化的手段來收買釘子戶，這實際上是縱容了釘子戶的無理要求，破壞了鄉(xiāng)村治理的規(guī)則性。如此一來，由于農(nóng)民無理要價不會產(chǎn)生任何成本，因此就會堂而皇之的站出來向國家要價，而國家卻缺少必要的強制手段，只能滿足其無理要價，由此才會出現(xiàn)本文開頭所說的被國家慣壞的農(nóng)民。也正因此，為了重新構(gòu)建有效的基層治理，必須加強對農(nóng)民的組織，加強基層組織的建設(shè)。

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