【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 陳相秒】

2022年1月，美國國務(wù)院發(fā)布題為《中國在南海海洋主張》的海洋界限報告。自1970年1月前發(fā)布首份海洋界限報告以來，52年內(nèi)美國累計發(fā)布150份所謂“海洋界限報告”，對超過90個國家和地區(qū)的直線基線、大陸架等海洋主張從國際法的角度提出反對性審議意見。

根據(jù)美國國務(wù)院的公開聲明，“海洋界限報告”由美國務(wù)院下屬的 “海洋及國際環(huán)境暨科學(xué)事務(wù)局”發(fā)布，代表了美國政府對所討論具體問題的看法，是美國借國際法的名義干預(yù)其他國家和地區(qū)海洋事務(wù)的重要外交工具。

在諸多海洋界限報告之中，至少五份直接涉及中國，有四份圍繞南海主題展開。1972年7月，美國發(fā)布的《海洋界限：中國的直線基線》報告，聲稱中國宣布的臺灣和澎湖列島、西沙群島、東沙群島和南沙群島等無法單獨(dú)宣布領(lǐng)?；€。1996年5月中國宣布海南島及西沙群島領(lǐng)?；€，僅僅兩個月后，也就是1996年7月美方就再次發(fā)布《海洋界限：中國的直線基線》報告，對中國在西沙群島宣布28個基點(diǎn)并劃定領(lǐng)?；€一事提出質(zhì)疑，認(rèn)為根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》中國作為大陸國家無法劃定群島直線基線。2014年12月5日，美國首次就中國的南海斷續(xù)線與歷史性權(quán)利主張發(fā)布海洋界限報告。

美方此次發(fā)布的涉南海問題報告，不過是重翻舊賬、新瓶裝舊酒；但拜登政府此舉背后所隱藏的動機(jī)及其對中國帶來的影響耐人尋味。如何以開拓性的思路應(yīng)對美國在南海問題上發(fā)起的法律挑戰(zhàn)，對新時期中國南海戰(zhàn)略而言，恐怕是不得不重新考慮的問題。

截圖來自美國國務(wù)院

炒冷飯，美國不亦樂乎！

美國此次發(fā)布的海洋界限報告在內(nèi)容上并無新奇之處，不過是從三個方面“冷飯熱炒”。

第一，重申對于2016年7月12日出爐的仲裁裁決的立場。美方在報告中以曾母暗沙、萬安灘、美濟(jì)礁、仁愛礁等不滿足國際法對于“島嶼”的定位、完全超出合法領(lǐng)海之范圍為由，認(rèn)為中國對這些海洋地區(qū)的主權(quán)主張不符合國際法，也不為美國及其他國家所承認(rèn)。美方的這一表態(tài)核心要義，與2020年7月13日時任美國國務(wù)卿蓬佩奧的南海政策聲明，并無本質(zhì)區(qū)別。

第二，美方絕非首次對中國在南海的整體性主張?zhí)岢鲑|(zhì)疑。1996年7月，美國發(fā)布的《海洋界限：中國的直線基線》報告就已對中國在西沙群島宣布28個基點(diǎn)并劃定領(lǐng)海基線提出質(zhì)疑，認(rèn)為根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》（下稱《公約》）中國作為大陸國家無法劃定群島直線基線。2020年6月，美國在向聯(lián)合國提交的外交照會中也表示：“反對中國將南海的島嶼群作為一個集體而產(chǎn)生的任何海洋區(qū)域的主張。”

第三，美國對中國歷史性權(quán)利的質(zhì)疑已持續(xù)數(shù)年，并且先后多次發(fā)布政府聲明及報告。除了美方所提及的2014年12月發(fā)布的《海洋界限：中國在南海的海洋主張》報告之外，美方在2020年提交給聯(lián)合國的外交照會中，也用了大量篇幅援引仲裁裁決否定中國在南海斷續(xù)線內(nèi)資源開發(fā)之歷史性權(quán)利的國際法基礎(chǔ)。

因此，美國在最新的海洋界限報告中所談及的內(nèi)容及其立場，早在此前的政府聲明和外交文件中已重復(fù)闡述；只不過不同的是，這次是美方首次以海洋界限報告的形式，較為全面系統(tǒng)的就中國南海各項(xiàng)主張的國際法基礎(chǔ)表達(dá)了政府的立場。

1月11日，美國“卡爾·文森”號航母打擊大隊(duì)及“埃塞克斯”號兩棲戒備大隊(duì)進(jìn)入南海。圖自南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知

險惡用心，不言自明

如果僅僅從內(nèi)容看，美國似乎并無多大必要大費(fèi)周折重復(fù)“老掉牙”的說辭。除涉及東沙大環(huán)礁法律地位等少數(shù)內(nèi)容之外，其余內(nèi)容均是老生常談。因此，有理由推斷，美方此時發(fā)布報告是以政治外交考量為主。其用意大致有三：

第一，以國際法之名，為美軍警在南海的進(jìn)一步行動和部署建立一套成體系的說辭。

美國海軍及海警在南海越來越頻繁的航行自由行動、穿越活動、軍事演習(xí)等等，都迫切需要國際法及輿論的呼應(yīng)。尤其是美國挑戰(zhàn)“過渡海洋聲索”的航行自由計劃原本就建立所謂的國際法規(guī)則基礎(chǔ)之上。美國對在南海常態(tài)部署海岸警衛(wèi)隊(duì)也早已迫不及待，只是一直苦于缺乏足夠的借口。

因此，利用國際海洋法工具將中國在南?？芍鲝埡Ｓ蛳蘅s至最小，這不僅可向周邊盟友和伙伴南海主張擺出支持的姿態(tài)，更重要的是能為美國海軍及海岸警衛(wèi)隊(duì)保持在南海的常態(tài)化活動空間創(chuàng)造條件。早已蠢蠢欲動的美國海岸警衛(wèi)隊(duì)也能趁機(jī)借助與周邊國家的雙邊協(xié)定達(dá)到在南海常態(tài)部署的目的。

第二，把利用仲裁裁決及國際法對中國的施壓推升到極限。

美國作為菲律賓南海仲裁案的幕后操縱者，自2013年以來一直在利用國際法鍛造推翻中國關(guān)于南海領(lǐng)土主權(quán)和海域管轄權(quán)主張系統(tǒng)性闡釋的一把利劍。2016年至今，美國在雙邊及多邊場合幾乎是“談中國必涉南海、談南海必扯裁決”。美國不僅僅想要全盤否定中國南海主張的法律基礎(chǔ)，還試圖把國際法和裁決作為配合外交和輿論實(shí)施“極限施壓”的工具。

美國有意通過這份較為系統(tǒng)和全面的海洋界限報告來引導(dǎo)國際社會重新審視并界定中國南海主張的國際法基礎(chǔ)，同時在南海區(qū)域內(nèi)外掀起質(zhì)疑中國南海主張合法性的議論浪潮，從而讓中國承受“百口莫辯”的壓力。

第三，高舉國際法的大旗號召“志同道合”的國家在南海建立“反華陣營”。

仲裁裁決出爐五年來，國際學(xué)術(shù)界漸漸開始反思并質(zhì)疑菲律賓南海仲裁案仲裁庭的公平性、公正性及裁決的合理性。美國擔(dān)心裁決這把利劍慢慢被磨平，于是希望通過這份海洋界限報告，召喚那些對于利用裁決謀取自身利益有著共同訴求的“志同道合”的國家，建立反對中國的“聯(lián)合陣營”。