第二，區(qū)域發(fā)展不均衡，地方改革沖擊統(tǒng)一結(jié)構(gòu)。盡管新事物層出不窮，政府職能難以穩(wěn)定，但處于東部人口流入地的地方政府解決實際治理難題的緊迫性促使他們采取了諸多探索。以黨政機構(gòu)的科層組織體系變革為例，浙江省先后有嘉興、紹興、溫州、舟山四個地級市成立了專職的流動人口服務(wù)管理部門，還有一些縣區(qū)如義烏也成立了相應(yīng)的單設(shè)部門。同處長三角的江蘇，在蘇南的縣級市張家港等地方也成立了類似的專職機構(gòu)。珠三角地區(qū)先后有深圳、東莞、廣州、惠州在地級市層面成立專門政府機構(gòu)負責流動人口事務(wù)。

但筆者在以上諸多城市的實地調(diào)研中，無不發(fā)現(xiàn)其在現(xiàn)有科層結(jié)構(gòu)中的生存困難和諸多困惑。成立于2008年的東莞市新莞人服務(wù)管理局已于2014年底并入人力資源局。同樣的尷尬在近兩年的浙江也普遍存在。其背后凸顯的是，中央集權(quán)大背景下的科層體系對自上而下的組織結(jié)構(gòu)統(tǒng)一性高度敏感，與區(qū)域發(fā)展不平衡進而治理任務(wù)迥異所需要的地方自主性產(chǎn)生了深刻矛盾。

人口流入地需要專設(shè)部門解決相關(guān)問題，但人口流出地卻因為人少事簡傾向于撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)壓縮機構(gòu)。即使是在東部地區(qū)同一個省內(nèi)，不同城市間的治理任務(wù)也有較大差異，如廣東的珠三角區(qū)域和非珠三角區(qū)域，浙江省內(nèi)的浙東與浙西，江蘇的蘇南與蘇北，都屬于經(jīng)濟社會發(fā)展地區(qū)不平衡的復合體，同一個省內(nèi)尚且無法在機構(gòu)設(shè)置上整齊劃一，又何談跟中央“對口”呢？所以單設(shè)部門的城市陷入了與國家整個科層體系對接的困難之中?；仡櫘斚?，“領(lǐng)導小組”模式在此中顯現(xiàn)出自身適應(yīng)當下體制的優(yōu)勢，“增設(shè)部門”與“領(lǐng)導小組”之間的競爭與優(yōu)劣則是另外一個需要專門探討的問題了。

對此，我們不能簡單地說中央集權(quán)的方式就不好，考慮到中國多元一體的多民族國家現(xiàn)狀，如果沒有以中國共產(chǎn)黨為核心的堅強權(quán)威，版圖的統(tǒng)一恐怕都會出現(xiàn)挑戰(zhàn)。因此，這個問題其實是中央集權(quán)的統(tǒng)一性與地方有效治理的自主性之間的平衡問題。中央在此方面始終保持著足夠的權(quán)威進行調(diào)整和收放，不要忽視了那些曾經(jīng)增設(shè)部門的城市盡管最近有所收縮，但畢竟也同樣是在現(xiàn)有體制下僅僅是幾年前就增設(shè)了。而且，中央對機構(gòu)進行整合撤并，地方對其權(quán)威性保持足夠的敬畏前提下，最基層的、原來已經(jīng)存在的工作隊伍并沒有撤銷，這是筆者在長三角和珠三角調(diào)查中都注意到的現(xiàn)象。

第三，人口低序大流動，管理服務(wù)財政成本極高?，F(xiàn)在總結(jié)來看，計劃經(jīng)濟時代的將人口固定下來的做法，短期可行，長期是控制不住的。當時一個戶籍證明和工作證就可以起到管束作用，到哪里一查便知。現(xiàn)在人口和戶籍地已經(jīng)脫離了，人們可以在全國各地流動，戶籍無法約束。隨后工作單位也不斷變化，工作證也作用式微。最后只能是采用身份證，個人必須隨身攜帶以備查驗。

身份證與犯罪記錄、金融信用等信息的綁定，是國家治理的一個重大變化，國家機器要直接對接個人。但這需要大量的技術(shù)設(shè)備投入，屬于技術(shù)與資本密集型治理。即使如此，還是需要有一個龐大的基層的治安巡防與人口信息登記隊伍，不論市、縣兩級的機構(gòu)采取何種形式應(yīng)對人口大流動，但在最基層的街道社區(qū)，東部人口流入地普遍是存在這樣一個編外人員群體。

這個群體與傳統(tǒng)社會中的“吏”有些相似，葉靜對此的研究顯示“職能擴張是編外人員擴張的充分必要條件，但只有加上了財政支出軟約束，才一起構(gòu)成了編外人員擴張的充分必要條件。在一定意義上，是編外人員的擴張使得緊張的編制體系在中國一些經(jīng)濟社會快速發(fā)展、政府職能急劇擴張的地區(qū)依然可以延續(xù)的重要原因”。³⁶

可供養(yǎng)如此龐大的編外人員隊伍，所需要的財政支持也是沉重的，在過去經(jīng)濟長期繁榮期或許還可以應(yīng)對，一旦經(jīng)濟陷入低增長的新常態(tài)，財政能否持續(xù)是個問題。筆者在蘇南和深圳的調(diào)研中，根據(jù)兩地這支隊伍建設(shè)的最好的情況來看，人員配比一般在外來人口的1‰—2‰，基層巡防員（或稱網(wǎng)格員、協(xié)管員等）一般年收入要在5萬出頭。即使如此，編外人員工作往往較為辛苦，卻拿著科層體系中最低的薪酬，因此對于提升待遇有著強烈的呼求。這個隊伍較高的人員流失率就是這方面的典型體現(xiàn)，甚至當經(jīng)濟蕭條時期，這個隊伍本身是否會構(gòu)成問題也是需要思考的。

五、結(jié)論

認真總結(jié)中國在農(nóng)業(yè)時代的國家治理體系的基本構(gòu)成和經(jīng)驗，既要看到我們“郡縣國家”治理靜態(tài)社會的成功的一面，也要看到其時代條件和局限。而且不能忽視的是，即使在傳統(tǒng)中國時期，我們依然有北方游牧地區(qū)、東部海洋地區(qū)和民間江湖社會的“流動社會”的一面，哪怕這些傳統(tǒng)歷史時期的流動社會是屬于支流、補充和邊緣，也依然有其重要的借鑒意義。

漢族學者和群眾往往將傳統(tǒng)時期的邊疆牧漁生產(chǎn)生活方式想象成無拘無束的“自由流動”，其實是一種深深的誤解和農(nóng)耕文明的偏見，無論游牧還是漁業(yè)的流動，都是“有序流動”，而且這種有序流動的優(yōu)點和方式很可能是我們未來治理流動社會時最基本的思路和傳統(tǒng)治理遺產(chǎn)。

歷史有其慣性和內(nèi)在邏輯，郡縣國家的四大核心支柱依然深刻影響著當下的中國國家治理體系的形態(tài)和發(fā)展方向，中央集權(quán)的原則不可動搖，文官制度日益規(guī)范精細現(xiàn)代化，行政區(qū)劃在省級層面變動極小。變化最為迅速明顯的是鄉(xiāng)土自治，因為中國正快速地從鄉(xiāng)土中國轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄袊靶姓鲁痢钡内厔堇^續(xù)發(fā)展，國家要直接面對和組織個人的趨勢較歷史上任何時期都更為有能力和有意愿。

20世紀90年代初開始的人口大流動，似乎在市場條件下人們從原有的村社和單位中解體出來成為一個個自由的個體勞動者，回頭看來也僅僅是短暫的歷史瞬間。本世紀初以來，執(zhí)政黨迅速意識到這種無序的流動對治理帶來的嚴峻問題，著手以各種形式重新將億萬分散流動在城市中的勞動者重新組織起來。而且這種再組織化明顯具有以黨建帶社建的鮮明中國特色，各類群團組織、社工機構(gòu)等社會組織必須認識到這個中國特色是有著深厚的傳統(tǒng)邏輯和慣性在其中的，即國家在組織動員個體居民過程中的核心地位。

西方近幾十年流行的深受新自由主義思潮影響的新公共管理運動中，諸如一些業(yè)務(wù)外包等思路和做法，與中國的傳統(tǒng)和國情相去甚遠，并不能簡單套用。如果最基層的組織動員群眾的工作都可以通過“購買服務(wù)”而實現(xiàn)“外包”，那么如此簡單的“花錢”的工作豈不是誰來干都可以？在服務(wù)組織動員群眾的過程中，其實還有一個執(zhí)政黨的政治合法性再生產(chǎn)問題，這類事務(wù)是不可能主要依靠假手他人來做的，這也是為何中共高度強調(diào)“群眾路線”的一個原因。

而且，中共恰恰是在服務(wù)組織動員人民群眾和文官制度兩大領(lǐng)域，大幅度地改造了中國傳統(tǒng)郡縣國家的治理體系，構(gòu)建了一個更加強有力的現(xiàn)代國家治理體系，其基層的民眾更有組織性，其干部隊伍充滿工作積極性。

“郡縣國家”遭遇“流動社會”是當下以及未來相當長歷史時期內(nèi)，中國國家治理體系變革所必須回應(yīng)的深層次根本問題。其核心要害在于：第一，是中央集權(quán)與地方自主之間的平衡，或者說是“中央和地方兩個積極性”問題。第二，是科層制的僵化呆板與大變革時代有效治理的靈活性的矛盾，或者可以說“政治”對“行政”的短板的克服。

我們會發(fā)現(xiàn)，這兩個問題的關(guān)鍵都在于中國共產(chǎn)黨，而且要看到中國共產(chǎn)黨在應(yīng)對這個流動社會的過程中的權(quán)威、彈性、靈活等特點，總體上是起到積極正面作用的，是基本應(yīng)對了這個史無前例的“流動社會”。而且，對比處于相同工業(yè)化、城市化、市場化歷史階段的西方國家而言，中共的治理績效無疑更為出色，還要考慮到當前我們還處于全球化、信息化的新環(huán)境下，難度會更大。只是由于對政府過程、政府組織機構(gòu)的研究因為較難獲取信息和資料，所以理論上的提煉總結(jié)還顯得很不到位，政府更多是在憑借實務(wù)工作中的“手感”和“直覺”開展工作，不過隨著中國的自信不斷提升和對學界的開放度不斷提高，這方面的研究條件也在日漸成熟。

當今的流動社會，是城市中國的一個表征，已突破原來農(nóng)業(yè)時代空間上的二元劃分，無論長城內(nèi)外大江南北，都混合相近，國家治理體系更接近“一元”。但這種新的“一元”，卻是混合著“動靜”的一元，這種新的國家治理體系，會兼有“郡縣”與“盟旗”的特點。中共在這個過程中如何調(diào)適，從過去組織靜態(tài)小農(nóng)的經(jīng)驗，轉(zhuǎn)變成組織流動的農(nóng)民工與白領(lǐng)，將成為長期的新課題。我們曾經(jīng)在農(nóng)業(yè)時代的治理流動社會的經(jīng)驗至今仍有意義，但卻往往被漢族學者構(gòu)成的學術(shù)界主流所忽視了；我們在當下的變革中潛意識里仍保留著農(nóng)業(yè)社會的治理經(jīng)驗中對“流民”的恐懼慣性，自覺不自覺地傾向于排斥、限制人口流動，并希望恢復到一個靜態(tài)社會進行治理。

這樣的實踐方向是值得探討的，這樣的心態(tài)是值得檢視反省的。我們應(yīng)積極準備應(yīng)對治理一個“流動社會”（城市中國），對傳統(tǒng)治理經(jīng)驗進行梳理和總結(jié)，并認真分析其成功條件和當代挑戰(zhàn)。從社會具有了高流動性并要求相匹配的“上層建筑”這一結(jié)構(gòu)功能視角出發(fā)，我們會對當代中國國家治理體系的變革性質(zhì)和方向有新的理解和把握，以及中國共產(chǎn)黨的“彈性與權(quán)威”在適應(yīng)這個大流動時代中相對于政府科層體制的“僵化與分權(quán)”的特殊優(yōu)勢和積極意義。

（本文節(jié)選自《新周期：逆全球化、智能浪潮與大流動時代》一書，原標題為《郡縣國家：中國國家治理體系的傳統(tǒng)及其當代挑戰(zhàn)》，作者授權(quán)觀察者網(wǎng)全文刊發(fā)）

注釋：

1. 王紹光：《中國?政道》《中國?治道》，中國人民大學出版社，2014

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