【文/觀察者網(wǎng)專(zhuān)欄作者 曹錦清 劉炳輝】

黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這一表述的重大理論和現(xiàn)實(shí)意義，目前還未被學(xué)術(shù)界所充分意識(shí)到。

首先，中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型歷程中，圍繞政治問(wèn)題的思考與爭(zhēng)論，長(zhǎng)期被西方的“政體問(wèn)題意識(shí)”牽制大量精力和智慧。但我們首先要意識(shí)到“政體問(wèn)題意識(shí)”是西方的特殊傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)，并不具有普世性，中國(guó)的傳統(tǒng)政治問(wèn)題意識(shí)更集中在“政道問(wèn)題”和“治道問(wèn)題”¹，注重的是實(shí)質(zhì)，而非形式。

其次，即使從學(xué)術(shù)上討論“政體問(wèn)題”，也應(yīng)該意識(shí)到西方自冷戰(zhàn)中出于意識(shí)形態(tài)對(duì)抗需要將政體問(wèn)題簡(jiǎn)化為“民主/專(zhuān)制”兩分法，是缺乏嚴(yán)肅和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?。因?yàn)檎w問(wèn)題是一個(gè)歷史問(wèn)題、具體問(wèn)題，需要探討其歷史傳統(tǒng)、客觀條件、時(shí)代問(wèn)題等諸多背景，而絕非是一個(gè)抽象的形而上學(xué)問(wèn)題，抽象地大量討論政體問(wèn)題，弊多利少，尤其是對(duì)于我們這樣一個(gè)還處于戰(zhàn)略追趕和民族復(fù)興前夜的大國(guó)而言。

第三，治理問(wèn)題才是當(dāng)代中國(guó)的真問(wèn)題。具體在文件表述的就是治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化兩個(gè)方面，這就將我們的問(wèn)題意識(shí)從西方設(shè)置的議題中拉回到中國(guó)的時(shí)代真問(wèn)題上來(lái)，這是執(zhí)政黨睿智和理性的表現(xiàn)。

同時(shí)顯而易見(jiàn)的是，中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，即隱含著從傳統(tǒng)的治理體系向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型之意。當(dāng)前的理論關(guān)注往往聚焦于“過(guò)程”與“目標(biāo)”，如近年流行的對(duì)西方以“多元”和“參與”為核心治理理念與體系的介紹²，以及圍繞黨政科層運(yùn)作機(jī)制的項(xiàng)目制、行政發(fā)包制、運(yùn)動(dòng)式治理、錦標(biāo)賽體制、策略主義、簡(jiǎn)約治理等³。

但在這股學(xué)術(shù)潮流中，卻普遍忽視了“源頭”與“傳統(tǒng)”，即傳統(tǒng)的中國(guó)國(guó)家治理體系是什么？有哪些核心特征？為何需要轉(zhuǎn)型？傳統(tǒng)的治理體系在今天徹底消失了嗎？如果沒(méi)有，又發(fā)揮著怎樣的影響并規(guī)制著選擇路徑？要回答這些問(wèn)題，必須回到歷史的宏大視野中對(duì)傳統(tǒng)治理體系進(jìn)行梳理。

本文認(rèn)為從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工商業(yè)社會(huì)及后現(xiàn)代信息社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，中國(guó)從一個(gè)“靜態(tài)社會(huì)”向“流動(dòng)社會(huì)”轉(zhuǎn)變，這個(gè)轉(zhuǎn)變構(gòu)成了中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的長(zhǎng)期與根本挑戰(zhàn)。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的摸索，逐漸形成了針對(duì)治理“中原農(nóng)耕鄉(xiāng)土社會(huì)”和“邊疆游牧流動(dòng)社會(huì)”兩種不同社會(huì)基礎(chǔ)之上的“上層建筑”：即“郡縣制+六部制”和“盟旗制度”的二元國(guó)家治理體系，這個(gè)二元體系以郡縣制為核心和主導(dǎo)，筆者稱(chēng)之為“郡縣國(guó)家”。

自元朝開(kāi)始，這種二元體系初見(jiàn)端倪，及至清朝日臻成熟，美國(guó)漢學(xué)界興起的“新清史”潮流中提出的“內(nèi)亞史觀”無(wú)非是對(duì)邊疆中國(guó)的重要性予以突出和強(qiáng)調(diào)，“但清朝多元治理的成功，可能恰恰不是‘多元’的成功，而是背后‘一體’或‘同體’的成功。實(shí)際上，正是‘多元一體’的治理模式，是清朝相對(duì)于元朝的成功之處。……‘大一統(tǒng)’作為中華體制的制度精神卻始終貫徹于中國(guó)歷史當(dāng)中”。⁴

隨著新中國(guó)的建立，持續(xù)兩千年的代表治理靜態(tài)社會(huì)核心經(jīng)驗(yàn)的郡縣制達(dá)到了頂峰，終于在新疆、西藏、內(nèi)蒙古等邊疆地區(qū)最終確立而覆蓋全國(guó)?！翱たh國(guó)家”在這種一體化的過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，至今依然發(fā)揮著重要影響。“郡縣國(guó)家”具有四大支柱：中央集權(quán)為核心導(dǎo)向、文官制度為中層支撐、鄉(xiāng)土自治為基層設(shè)計(jì)、行政區(qū)劃為技術(shù)保障。

看似郡縣制一統(tǒng)天下時(shí)另一個(gè)趨勢(shì)卻日趨明顯，即近代尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)逐漸進(jìn)入一個(gè)高頻率、大規(guī)模、長(zhǎng)時(shí)期、廣空間的“流動(dòng)社會(huì)”，“流動(dòng)中國(guó)”已是事實(shí)并將是長(zhǎng)期的趨勢(shì)?！翱たh國(guó)家”的靜態(tài)社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)出現(xiàn)了嚴(yán)重不適應(yīng)，國(guó)家治理體系自清末開(kāi)始的長(zhǎng)達(dá)百年調(diào)整與變革過(guò)程至今尚未完結(jié)。

一言以蔽之，作為上層建筑的整個(gè)國(guó)家治理體系與其對(duì)應(yīng)的社會(huì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)之間發(fā)生了深刻的不適應(yīng)。這對(duì)關(guān)系才是當(dāng)前中國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化問(wèn)題的最核心命題，而并非簡(jiǎn)單的政府間的層級(jí)關(guān)系、部門(mén)關(guān)系等科層制內(nèi)部的組織社會(huì)學(xué)問(wèn)題，或者干部行為動(dòng)機(jī)、行動(dòng)策略等行為主義導(dǎo)向的研究。

安徽一家銀行將客戶名字打錯(cuò)還要求其開(kāi)證明，派出所在證明中“四問(wèn)銀行”

一、鄉(xiāng)土與郡縣：傳統(tǒng)中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)結(jié)構(gòu)與國(guó)家治理體系

中國(guó)近代以來(lái)面臨的“三千年未有之大變局”的要害在于，整個(gè)社會(huì)的生產(chǎn)方式和性質(zhì)發(fā)生了完全不同于農(nóng)業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變。我們?cè)谵r(nóng)業(yè)社會(huì)歷史階段長(zhǎng)期領(lǐng)先于世界的一整套治理體系、意識(shí)形態(tài)、制度規(guī)范都面臨著失效的危機(jī)。中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)的國(guó)家治理體系可以簡(jiǎn)單概括為“郡縣制+六部制”。

郡縣制，核心在于“中央集權(quán)+文官制度”，中央集權(quán)解決的是中央和地方關(guān)系的價(jià)值取向問(wèn)題，以中央集權(quán)為主導(dǎo)，以皇權(quán)為最高象征，自秦朝始延續(xù)兩千年基本穩(wěn)定。過(guò)去人們常常集中于探討“集權(quán)”的是與非，但卻忽視了，產(chǎn)生集權(quán)“與否”的問(wèn)題來(lái)源是“央地關(guān)系”。

為何“央地關(guān)系”會(huì)成為一個(gè)如此突出而帶有根本性的問(wèn)題？因?yàn)椤按髧?guó)的治理，注定和小國(guó)的治理很不相同。首先是基本的制度，即憲制/構(gòu)成（constitution）不同。例如，小國(guó)就不大會(huì)有什么地方割據(jù)或分裂的風(fēng)險(xiǎn)，也很難說(shuō)什么中央與地方關(guān)系。而中國(guó)至少?gòu)奈髦芊址庵T侯開(kāi)始，就一直有一個(gè)大致可謂‘中央與地方關(guān)系’的問(wèn)題?！?sup>5

中央集權(quán)的政治功能，根本在于保障國(guó)家的版圖統(tǒng)一，而國(guó)家的統(tǒng)一對(duì)百姓而言是安居樂(lè)業(yè)的前提條件，否則分裂必然導(dǎo)致內(nèi)戰(zhàn)，內(nèi)戰(zhàn)則百姓生靈涂炭。對(duì)于我們這樣大版圖、人口眾、多民族、多宗教、區(qū)域差異極大的大國(guó)而言，維持統(tǒng)一無(wú)疑具有政治上壓倒一切的優(yōu)先性，也是任何執(zhí)政集團(tuán)先進(jìn)與否的關(guān)鍵指標(biāo)。對(duì)中華民族而言，郡縣制的這一靈魂至今并不過(guò)時(shí)。

由此，我們才能夠理解為何中央集權(quán)對(duì)于我們這樣國(guó)家的治理體系和治理行為具有如此深厚的影響和心理基礎(chǔ)，以至于今日依然規(guī)制著我們變革的基本方向和選擇空間。一味倡導(dǎo)“多元”，顯然是與這個(gè)“郡縣”傳統(tǒng)相去甚遠(yuǎn)，在實(shí)踐中也很難成為各方的首選方案。

文官制度是中央集權(quán)的手段和方式，中央派遣流動(dòng)的不可世襲的官員到各地就職實(shí)現(xiàn)治理任務(wù)，所以中國(guó)較西方更早實(shí)現(xiàn)了中央集權(quán)和文官制度，兩者不是偶然的，而是有關(guān)聯(lián)性的內(nèi)在，這一點(diǎn)在過(guò)去討論郡縣制時(shí)常常被忽略，僅僅注意到其央地關(guān)系的價(jià)值取向，而忽視其催生的實(shí)現(xiàn)手段。

六部制，解決的是部門(mén)關(guān)系，是農(nóng)業(yè)社會(huì)治理的分門(mén)別類(lèi)的精細(xì)化，代表著農(nóng)業(yè)社會(huì)治理事務(wù)專(zhuān)業(yè)化的成熟和定型，自隋唐始延續(xù)了千余年，六部制的發(fā)達(dá)與早熟，本質(zhì)上也是文官制度的成熟與發(fā)達(dá)。從科層制的角度看，郡縣制代表“層”的問(wèn)題解決，六部制代表著“科”的問(wèn)題解決。

由于郡縣制在這個(gè)科層結(jié)構(gòu)中占據(jù)核心位置，所以下文中除非特別注明，一般以“郡縣制”代指整個(gè)“郡縣制+六部制”的傳統(tǒng)漢族農(nóng)耕地區(qū)的國(guó)家科層治理體系。

（一）中央集權(quán)

從封建制向中央集權(quán)的郡縣制過(guò)渡，在中西方歷史上都出現(xiàn)過(guò)，并且都不順利。只是相對(duì)而言，中國(guó)出現(xiàn)的較早并基本完成了這個(gè)過(guò)程。

中國(guó)在整個(gè)春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，從封建制向中央集權(quán)的郡縣制過(guò)渡。秦朝打下了基礎(chǔ)，漢初重新恢復(fù)半封建半中央集權(quán)的郡縣制度，郡和國(guó)并存，國(guó)王多是劉氏家族子弟，后引起“七國(guó)之亂”，到了漢武帝時(shí)期逐步收權(quán)。此后歷代王朝都有封王制度，實(shí)為半封建制度。晉朝建立以后封了八王，武帝死后“八王之亂”。然后漢政權(quán)被迫南移建立起東晉。北方動(dòng)蕩100多年后進(jìn)入少數(shù)民族拓跋氏建立的北魏，進(jìn)而到北周一直到隋統(tǒng)一，只有300多年時(shí)間。

唐代，“安史之亂”以后地方勢(shì)力也坐大，史稱(chēng)“藩鎮(zhèn)割據(jù)”。9世紀(jì)初，柳宗元的名篇《封建論》就是總結(jié)這段歷史經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)在宋代以后南北方關(guān)系逐漸變化，政治中心和經(jīng)濟(jì)中心遠(yuǎn)距離地分離了，此影響極其巨大。唐朝的藩鎮(zhèn)格局，整個(gè)河北、山東都是地方藩鎮(zhèn)控制，中央缺乏足夠的實(shí)力反制。京杭大運(yùn)河開(kāi)通的意義非常，溝通了南北，國(guó)家更便利地從南方汲取賦稅增強(qiáng)中央財(cái)政能力，此后中央可以調(diào)集足夠的力量抑制藩鎮(zhèn)。故唐以后，再無(wú)地方藩王可以造反成功，僅明朝的朱棣是個(gè)極偶然的例外。

相對(duì)于西方中央集權(quán)的高度困難和不徹底，中國(guó)是比較特殊和幸運(yùn)的，秦漢以后中央權(quán)力持續(xù)擴(kuò)大，到宋代以后占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，地方權(quán)力日漸式微。

盡管如此，新中國(guó)的締造者毛澤東對(duì)于國(guó)家分裂割據(jù)的擔(dān)憂從來(lái)不曾放松過(guò)。“文革”后期的1974年，“批林批孔”運(yùn)動(dòng)中毛澤東特別推崇柳宗元的雄文，“熟讀唐人《封建論》，莫從子厚返文王”。毛澤東還在1973年年底完成了八大軍區(qū)司令員對(duì)調(diào)，讓司令員們齊唱《三大紀(jì)律八項(xiàng)注意》歌，唱完以后司令員們就帶著秘書(shū)迅速赴任了，這為后來(lái)接班者奠定了國(guó)家統(tǒng)一穩(wěn)定的基礎(chǔ)。