（采訪/觀察者網(wǎng) 武守哲）

觀察者網(wǎng)：曹老師您好。今天采訪的議題圍繞著改革開放四十周年展開。過去幾十年來您一直關(guān)注中國的農(nóng)村土地制度改革，在九十年代中期就做了很多田野調(diào)查和實地研究。改革開放四十年后的今年，中國的農(nóng)村土地制度改革又遇到了怎樣的新問題？新一輪改革的突破口在什么地方？

曹錦清：改革開放農(nóng)村土地改革的起點(diǎn)，就是1982年第一次搞承包制改革，出臺了土地集體所有制和農(nóng)戶家庭承包制度，把土地的所有權(quán)和使用權(quán)分離。現(xiàn)在我們的官方教科書上，小崗村現(xiàn)象依然被認(rèn)為是劃時代的改革樣板。

在農(nóng)村土地改革之前，我們黨已經(jīng)解決了路線問題、組織問題以及思想上的解放和統(tǒng)一等一系列問題，為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的改革起步做了良好的鋪墊。

現(xiàn)在隨著農(nóng)村勞動力的大量的進(jìn)城務(wù)工，原來的兩權(quán)分離又發(fā)生了重大變化，變成了三權(quán)分離。也就是到了90年代中晚期，產(chǎn)生了經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)和所有權(quán)的分離，出現(xiàn)了土地資源有償轉(zhuǎn)讓和經(jīng)營者適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)象。

算下來，農(nóng)村土地出現(xiàn)三權(quán)分離距離今天差不多也20多年了，隨著城鎮(zhèn)化步伐的進(jìn)一步擴(kuò)大，情況也變得越來越復(fù)雜。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村勞動力減少了，那么留在農(nóng)村繼續(xù)耕種的人，要提高單位面積的土地產(chǎn)量有一定的難度，在擴(kuò)大經(jīng)營面積，采取適度規(guī)模經(jīng)營方面需要啟動一些新的農(nóng)田水利的建設(shè)，然后提高農(nóng)業(yè)的商品化程度。農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)組織發(fā)生了變化，現(xiàn)在很多專家也在探討如何形成新的合資型的農(nóng)業(yè)合作組織，和市場相對接。我們這幾十年在朝著這個方向努力，大方向已經(jīng)定下來了。

農(nóng)村土地承包的第二輪起始年是1998年，政策上說是30年不變，也就是到2028年。十八大的文件中又加了一句叫“長久不變”。

12月21日上午，曹錦清教授在家中接受了觀察者網(wǎng)的采訪

今年是2018年，距離2028年還有十年。我們發(fā)現(xiàn)，有一個大問題需要考慮，而且這個問題也越來越急迫：和八九十年代相比，在一個村或者家庭的范圍內(nèi)，村莊的承包主體正在發(fā)生變化。

現(xiàn)在中國農(nóng)村普遍發(fā)生的現(xiàn)象就是新一代農(nóng)村人——也就是老一輩人的子女都進(jìn)城了，好多村鎮(zhèn)漸漸沒年輕人了，那么原來承包土地的那個“家”還在不在？原來土地的使用權(quán)又歸誰？

按照原來的講法，承包主體是“生不增死不減”的，那么在98年前生的人，其實可以繼承這個承包權(quán)。子女的長輩即使都不在了，他們可以繼承這個承包權(quán)，但是新一代人又在城市落戶了，問題就來了。

當(dāng)然還有一種比較簡單的情況，農(nóng)村的所謂“絕戶”沒有子女，過世之后，他們的這個地就再回到集體，由集體再來發(fā)包，這是一種處理方法。不是絕戶的問題就復(fù)雜了。雖然他們其中一些人過世了，但子女還在，而且還進(jìn)了城落了戶，原來土地的承包主體如何解決 ？

如果說這個土地的使用權(quán)是進(jìn)城的子女，那么土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的租金，就可以帶進(jìn)城市里來了。城里新進(jìn)城的那批人，也就是有農(nóng)村土地承包權(quán)的那一部分人，在村里面就變成了一個小土地出租者。他們即享受城市的保障，又有土地的出租的租金，那就增加了土地經(jīng)營者的成本了，因為農(nóng)業(yè)經(jīng)營是要付租金的。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加速，這個問題就越來越大。我們現(xiàn)在對農(nóng)村土地的這方面立法還很模糊。現(xiàn)在廣泛提到的進(jìn)城“農(nóng)民工”這個概念，意思是他們還沒有入籍城市，所以叫農(nóng)民工。但這批農(nóng)民工入籍城市是大勢所趨，他們拿到一線城市的戶口或許困難比較大，但二三線城市還是很有希望的。

入了城市籍的農(nóng)民工，人身在城市，但在農(nóng)村他們把地處租出去，成為了一個不在村的小土地出租者，城市戶籍就分成了兩類人，一個是無地階層，一個是有地的，而且這個地從空間上講，有可能和他們的人身所在非常的遠(yuǎn)。

這種情況當(dāng)然對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是非常不利的。需要引起高度重視。

觀察者網(wǎng)：全國的城市化進(jìn)程地區(qū)差異很明顯，比如東部和西部就很不一樣，但總的趨勢來講，原農(nóng)村承包主體的認(rèn)定問題確實越來越緊迫。

曹錦清：是的，如果讓落戶城市的那批人的土地再重新回到村里，村里面又如何再次發(fā)包？這就很容易造成村里干部權(quán)力尋租的源頭之一，那就變成一種特權(quán)了，因為這必然涉及到土地流轉(zhuǎn)的租金歸屬權(quán)。將來我們需要通過立法來解決這個問題，因為這個現(xiàn)象在全國范圍內(nèi)越來越普遍。中央對此也經(jīng)過了多輪的調(diào)研，力圖通過立法解決“三塊地”的問題。

所謂的“三塊地”就是除了耕地，還有宅基地和農(nóng)村建設(shè)用地。

相比耕地，宅地的所有權(quán)更加明確，不管老宅子那里有沒有人，所有權(quán)繼承歸子女。哪怕子女出國了，只要房子還在，就是子女的。

現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，一般情況下新的宅地通常已經(jīng)不批了，新結(jié)婚的很難拿到土地建宅子，老宅基地又不能買賣，于是就廢在那個地方了。如果房子的原主人進(jìn)城了，他在農(nóng)村的宅子和耕地不一樣，很難租出去，如果不允許買賣，那么土地的存量資產(chǎn)不就能盤活，這就浪費(fèi)了。如果規(guī)定宅地可以買賣，那就相當(dāng)于承認(rèn)宅基地是私有的，如果不能私有，在法律上這個宅地的歸屬權(quán)其實是集體的。

2018年2月27日，安徽旌德率先頒發(fā)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”不動產(chǎn)權(quán)登記證。（@視覺中國）

我這幾年去鄉(xiāng)下調(diào)研，發(fā)現(xiàn)事實上全國各地私下宅基地的買賣很多都已經(jīng)發(fā)生了，畢竟農(nóng)村婚喪嫁娶難免導(dǎo)致宅地易手。也就是說，雖然說宅地不是私有，但是在事實上形成了買賣的狀況。

如果法律明文允許買賣，那么至少我們土地制度的一個缺口就要被打破了。我們的土地制度所有權(quán)只有兩種，或國有的或集體所有。如果宅地這個缺口打開了，變得私有化，可以買賣，那么在什么范圍中可以買賣，又是個問題，是在本村內(nèi)還是本鄉(xiāng)內(nèi)？還是無所謂？

假如買賣的范圍擴(kuò)大到了縣，那么資本就可以下鄉(xiāng)了。一旦資本可以下鄉(xiāng)，那么城里的富豪和有錢人就可以下鄉(xiāng)買地建造自己的“夏宮”，在農(nóng)村出現(xiàn)這樣貧富的分化的現(xiàn)象，明顯對社會和諧非常不利。

第三塊地是村集體建設(shè)用地。按照目前土地的城鄉(xiāng)博弈法則，建設(shè)用地是有政治加成系數(shù)的，換言之，靠城市越近，他越有價值，離城市越遠(yuǎn)，相對來說也就更沒有價值。

村集體建設(shè)用地要不要給村里更多的權(quán)限？這里又是個問題。如果村集體可以處理村集體建設(shè)用地，比如說可以用于搞商品房，在城鄉(xiāng)結(jié)合部那些地方在理論上就可以幾個村并起來，集中使用建設(shè)用地，那么這樣就把郊區(qū)土地的增值部分，通過房地產(chǎn)把它變現(xiàn)了，原來有大量的小產(chǎn)權(quán)房，是不是也可以給它買賣合法化？