初民時代的人群從自然狀態(tài)進(jìn)入到社會狀態(tài)，結(jié)為一個共同體后，為共同生存和公共福利，都需有一個集合意志。集合意志的作出，有兩個端點，一端是寡頭制的獨裁專斷，另一端是波蘭曾實行的自由否決權(quán)（liberum veto）制度，這種“極端的、自我挫敗式的”制度規(guī)定“每位議員都享有否決議會決議和終止本屆議會的權(quán)力”，這一“毫無生氣的政治體制”導(dǎo)致從1772到1795年，波蘭三次被瓜分，徹底喪失了作為一個獨立國家的地位。

列寧領(lǐng)導(dǎo)的俄共（布）建立了民主集中制，將作為單個人集合的政黨之組織力，發(fā)揮至最大，成為布爾什維克1917年奪權(quán)成功的組織前提。在帝制時代漫長且散漫的個體小農(nóng)意識濃厚的中國，民主集中制被高度認(rèn)同，國共兩黨都將其接受為基本組織原則。對民主集中制的內(nèi)容，中共中央的表述是“個人服從組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級服從上級，全黨服從中央?！泵珴蓶|說：“我們的目標(biāo)，是想造成一個又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志、又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面?！?

1870年10月31日，國際共產(chǎn)主義運動第一次革命實踐巴黎公社起義，建立了“擺脫清談館式的議會制”，而是由委員組成，兼管立法和行政的代表機關(guān)公社委員會。在共產(chǎn)黨建立政權(quán)后，設(shè)立委員會，作為民主集中制的實現(xiàn)方式，成為共產(chǎn)黨對政治、經(jīng)濟、社會等各項事務(wù)治理時的基本組織形式。其中，黨委政法委員會的設(shè)立，是當(dāng)代中國不同于西方司法體制的主要特征之一。

關(guān)于政法委，有大量中央和地方文獻(xiàn)積累，但西方研究者歷來對政法委實然的存在有極大認(rèn)識偏差。本文不做韋伯所說的“材料狩獵神”，不進(jìn)行如科斯嘲諷的可以“一把火燒掉的”對材料線性堆積式的描述，而是將其納入中共中央通過委員會方式對同一主題事域進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)這一框架下，對政法委作為議事協(xié)調(diào)機制設(shè)立的制度原因及其單位成員制的構(gòu)成方式進(jìn)行考察。對于這一協(xié)調(diào)機制在“小組”和“委員會”兩種組織形式之間的變化，以及由此傳遞出的政法委與黨委的關(guān)系，本文集中闡釋從1978年中央政法小組到1980年中央政法委的轉(zhuǎn)變。在這一轉(zhuǎn)變中，突出的差別是中央政法委常設(shè)辦事機構(gòu)的建立。而區(qū)分議事協(xié)調(diào)性質(zhì)的中央政法委和同一名稱的中央政法委機關(guān)，是此后制度變遷的一個關(guān)節(jié)點。本文不帶傾見，只在于發(fā)掘解釋中國問題的中國敘事框架。

電視劇《人民的名義》中漢東省委副書記兼政法委書記 高育良

一、議事協(xié)調(diào)機制的委員會設(shè)立

當(dāng)代中國政治實踐中，建立了事權(quán)容量范圍不同的各種委員會：⑴構(gòu)成執(zhí)政基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的黨的委員會：中央政治局常務(wù)委員會、中央委員會、黨的省、市、縣/區(qū)委員會；⑵作為政體或基本政制內(nèi)容的委員會：全國人大常委會、地方各級人大常委會，政協(xié)全國委員會和地方各級政協(xié)；⑶在不同部門、機構(gòu)之間，建立的決策、議事、協(xié)調(diào)、執(zhí)行、議行合一等常設(shè)或臨時性的委員會；⑷機構(gòu)內(nèi)部建立集體領(lǐng)導(dǎo)、決定機制的委員會，如法院審判委員會、檢察委員會，大學(xué)的學(xué)位委員會、職稱評定委員會。各種類型的委員會，因?qū)ο?、事?quán)、政制內(nèi)的位置等不同，具體運作有較大差異。其中，在中共中央的機關(guān)設(shè)置中，依具體領(lǐng)域重要性不同，冠以委員會名稱有三種形態(tài)：

1、議事、執(zhí)行兩項職權(quán)議行合一的實體權(quán)力機構(gòu)，如中央軍委。

2、作為議事、協(xié)調(diào)機構(gòu)，如中央保密委員會、中央社會治安綜合治理委員會（2011年9月后更名為中央社會管理綜合治理委員會）。

3、作為具體的工作執(zhí)行機構(gòu)，如中央國家機關(guān)工委、中直機關(guān)工委。

政府序列內(nèi)作為國務(wù)院組成機構(gòu)的委員會與中共中央序列內(nèi)的委員會不同。國務(wù)院組成機構(gòu)的委員會是對于職權(quán)較重的部門或基于人事安排的特殊考慮，在規(guī)格上高于部、署、總局的一種機構(gòu)待遇設(shè)置。如1954年正式確立人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”政體，國務(wù)院序列內(nèi)的國家計劃委員會，主任為副總理李富春；國家體育運動委員會，主任為副總理賀龍。二人在1956年八大后又分別長期擔(dān)任政治局委員。國務(wù)院的組成機構(gòu)由部改為委員會，被認(rèn)為機構(gòu)重要性增強，如1985年教育部改為國家教育委員會，主任由副總理擔(dān)任。

以中共中央名義設(shè)立并主持的以議事協(xié)調(diào)為基本職能的委員會，主要是要通過組織一體化方式，抵消因分工而產(chǎn)生的壁壘和低效，提高部門間的合作效能。

近代以來，獲得普遍認(rèn)同的組織設(shè)計方式之一是以部門設(shè)置上的精細(xì)分工、專業(yè)化，提高效率。部門分工提高了轄域內(nèi)的管理效能，但在各個分工的銜接處，因結(jié)合部的模糊或溝壑，反而出現(xiàn)空白或重疊，在部門內(nèi)獲得效率的同時，部門間反而因交易費用過高，導(dǎo)致效用減低。因此，在大的工作方向上，當(dāng)需要多個部門協(xié)同、配合時，即催生建立一個綜合協(xié)調(diào)機制。如1962年，為“在較短時期內(nèi)取得原子能工業(yè)的更大成果”，毛澤東指示“要大力協(xié)同，做好這件工作”。中共中央成立了一個15人的“中央專門委員會”（簡稱“中央專委”），由周恩來為主任，賀龍（政治局委員、軍委副主席、副總理）、李富春（政治局委員、書記處書記、副總理、國家計委主任）、李先念（政治局委員、書記處書記、副總理、財政部長）、薄一波（政治局候補委員、副總理、國家經(jīng)委主任）、陸定一（政治局候補委員、中宣部長）、聶榮臻（副總理、軍委副主席）、羅瑞卿（副總理、軍委秘書長、總參謀長）、趙爾陸（國防工辦常務(wù)副主任）、張愛萍（副總參謀長、國防科委副主任）、王鶴壽（冶金部部長）、劉杰（二機部部長）、孫志遠(yuǎn)（三機部部長）、段君毅（一機部部長）、高揚（化工部部長）為成員?！拔瘑T會主要任務(wù)是：組織各有關(guān)方面大力協(xié)同，密切配合；督促檢查原子能工業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制訂和執(zhí)行情況；根據(jù)需要，在人力、物力、財力等方面及時進(jìn)行調(diào)度?！边@一工作方式，是革命年代以來的基本經(jīng)驗。中央政法委的設(shè)立，在制度邏輯依循上，與此一致，是中共中央在“政法口”設(shè)置的協(xié)同機制。中共中央各種文件中常用的“歸口管理”一詞，是對這一工作方式的表達(dá)。

“口”是當(dāng)代中國政治詞匯中一個習(xí)語，是對工作方向相近的領(lǐng)域內(nèi)的若干部門，進(jìn)行合并同類項之后的習(xí)慣指代?！皩趩挝弧薄ⅰ吧舷聦凇币彩钦?、行政內(nèi)的常用語。在國家層面，常用的有工交口、財貿(mào)口、農(nóng)業(yè)口、外事口、政法口、文教口、宣傳口等。“口”這個習(xí)慣上的概稱，曾成為正式名稱。1976年10月15日，抓捕了“四人幫”之后，政治局會議將負(fù)責(zé)新華社、人民日報、解放軍報社、紅旗雜志社、中央人民廣播電臺等部門的中央機構(gòu)稱為“中央宣傳口”，由耿飚負(fù)責(zé)。直到1977年10月正式成立中央宣傳部，調(diào)湖南省委第一書記張平化任中宣部長后結(jié)束。在政法機關(guān)內(nèi)部，亦習(xí)慣用“口”來作為類型化的稱謂，如法院習(xí)慣將管轄婚姻家事、房產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)等審判庭，合稱為“民事口”；辦公室、研究室、行裝處等稱為“綜合口”；檢察院將批捕、公訴、監(jiān)所等合稱為“刑檢口”；反貪、反瀆稱為“自偵口”。分口劃片、“歸口管理”這一不論在宏觀領(lǐng)域，還是微觀領(lǐng)域上都習(xí)慣使用的工作方式，目的是為了通過組織化的部門協(xié)作，矯正部門分工導(dǎo)致的工作整合效用問題。從“政法口”各機關(guān)的消長演化可以清晰地看出其制度脈絡(luò)。