凡涉及政策、制度、工作方向等事務(wù)，必須發(fā)布文件要求各政法機(jī)關(guān)執(zhí)行時(shí)，負(fù)責(zé)政法委機(jī)關(guān)事務(wù)的秘書長沒有簽發(fā)文件的權(quán)力，政法委機(jī)關(guān)不具有向下發(fā)文件的權(quán)力，必須由政法委全體會議討論后，由擔(dān)任政治局委員或書記處書記的政法委書記，提交政治局或中央書記處批準(zhǔn)，以中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的名義，由中央辦公廳以“中發(fā)文件”或“中辦發(fā)”文件的文號發(fā)布。如2009年中央政法委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見》，由中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)，為“中辦”文號。此前的《深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》，涉及到更大范圍的體制和機(jī)制，以“中發(fā)”文件名義，由中辦印發(fā)給各省級黨委和中央各部委、國家機(jī)關(guān)各部委黨組（黨委）等。

如不涉及到地方黨委、政府主管的組織、編制、人事、財(cái)政等事權(quán)，而僅是訴訟相關(guān)事務(wù)，但又涉及到多個(gè)政法機(jī)關(guān)的職能，亦需經(jīng)中央政法委全體會議議事協(xié)商，但不以“中發(fā)”、“中辦發(fā)”的黨內(nèi)文件名義發(fā)出，而是根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，徑以司法解釋形式向社會公開公布。2010年著名的“兩個(gè)證據(jù)規(guī)定”，因涉及到偵查、批捕、起訴、審判、辯護(hù)等多個(gè)職能的沖突、協(xié)調(diào)，由全國人大法工委牽頭起草，2010年5月20日中央政法委書記主持召開中央政法委全體會議暨司法體制改革專題匯報(bào)會討論通過，以兩高三部名義發(fā)布。

在一些情況下，政法委機(jī)關(guān)可以向下級政法機(jī)關(guān)發(fā)出文件，文號為“政法”，所涉事項(xiàng)是極為細(xì)小具體的工作片段問題。如1996年刑訴法修正發(fā)布后，各地法檢兩院，因?yàn)閷徟信_高低、開庭前起立等問題發(fā)生不睦，個(gè)別地區(qū)因此不開庭。政法委協(xié)調(diào)后，由中央政法委向“各省、自治區(qū)、直轄市黨委政法委員會、高級人民法院、人民檢察院”發(fā)出通知。從該通知的發(fā)文號“政法[1997]3號”可判斷，該通知由中央政法委機(jī)關(guān)的辦公室發(fā)出，不是作為時(shí)任書記處書記的政法委書記提交中辦轉(zhuǎn)發(fā)的通知，所以措辭極為拘謹(jǐn)：“與全國人大法工委研究，征得兩高同意，報(bào)告中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同意?！?尤其引人注目的是有關(guān)兩高的措辭為“征得兩高同意”，既不是征求意見，更不是如中發(fā)文件或中辦發(fā)文件，以“下級服從上級，全黨服從中央”的形式出現(xiàn)。另形成對照的是，1996年刑訴法修正后出現(xiàn)的其他較該通知內(nèi)容稍大的其他分歧事宜，如“四十八條”，則由兩高三部一委，以司法解釋的方式公開發(fā)布。

對于地方政法委機(jī)關(guān)，按照歷來“上行下效”的機(jī)構(gòu)職能設(shè)計(jì)慣例，1990年中央通知規(guī)定“各地黨委政法委員會的職責(zé)任務(wù)，可以參照中央政法委員會的職責(zé)任務(wù)，由各省、自治區(qū)、直轄市黨委確定?！备鞯卣ㄎ霓k事機(jī)構(gòu)，因?yàn)榈胤骄唧w的社會治安情勢以及負(fù)責(zé)人的資歷、關(guān)注不同，在具體的職能發(fā)揮上，表現(xiàn)出階段性、地區(qū)性的差異。此外，在級別管轄制度之下，四級公檢法司機(jī)關(guān)和其他政法機(jī)關(guān)的具體事權(quán)內(nèi)容不同，政法各機(jī)關(guān)上下級關(guān)系，組織、隸屬、財(cái)政關(guān)系也不同，所以對應(yīng)于各政法機(jī)關(guān)的中央政法委和地方政法委的事權(quán)結(jié)構(gòu)不可齊一式的簡單斷定。晚近，在地方政法委機(jī)關(guān)，具體到案件協(xié)調(diào)、協(xié)助組織部管理政法人事方面，情形復(fù)雜，需進(jìn)行另外細(xì)致、深入的分析。

六、余論

盧梭曾稱：“當(dāng)政府過于松弛的時(shí)候，就可以設(shè)立一些委員會來使之集中化，這正是一切民主制國家所實(shí)行的?！痹谶@種情形下“是為了加強(qiáng)政府?！痹诿绹?，雖然集中化的方式、內(nèi)容與中國有差異，但是在政府分支和國會都設(shè)有各種委員會。對于國會內(nèi)的大量委員會，美國學(xué)者評價(jià)：“雖然有些事情必須在議場展開辯論，但是國會大部分工作都在委員會與小組委員會完成。”如總統(tǒng)威爾遜曾說：“國會議員在開會的時(shí)候是給公眾表演，國會議員在委員會里才是工作?！?

在中國，雖然如前述1980年代之后未在黨內(nèi)設(shè)置1950年代曾經(jīng)有過的對口管理經(jīng)濟(jì)的機(jī)構(gòu)，但是一旦情勢變化有總攬協(xié)調(diào)需要時(shí)，中央決策層即改變組織設(shè)置以對相關(guān)事務(wù)進(jìn)行集中領(lǐng)導(dǎo)。1997年，亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，沉重地打擊了亞洲經(jīng)濟(jì)。為了應(yīng)對危機(jī)，中共中央成立中央金融工作委員會，加強(qiáng)中央對金融工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。為了加強(qiáng)宏觀調(diào)控，又成立了中央企業(yè)工作委員會。本文所分析的政法口的黨的委員會制，在方向上亦為集中化領(lǐng)導(dǎo)的表現(xiàn)。

“黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)”，晚近被不斷強(qiáng)調(diào)，2004年全國政法工作會議提出：“堅(jiān)持黨對政法工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，是政法工作始終沿著正確方向前進(jìn)的根本政治保證，是我們必須長期堅(jiān)持的重大政治原則，是我國司法體制的政治優(yōu)勢和重要特征?！?2007年再一次重申：“黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是我國政法工作的政治優(yōu)勢，也是我國司法機(jī)關(guān)與西方司法機(jī)關(guān)的本質(zhì)區(qū)別?！?

對此，中美兩國最高司法人員使用過一個(gè)共同的擬喻——戲劇，形象地傳遞了出兩者的區(qū)別。對于戲劇，世俗社會內(nèi)常人的理解為：所有登臺人員必須服從一個(gè)導(dǎo)演，持同一個(gè)劇本，互相配合，有主角，有配角；有時(shí)合唱，有時(shí)獨(dú)唱；合唱時(shí)，要區(qū)分不同聲部。不能七嘴八舌、眾生喧嘩。但美國聯(lián)邦最高法院大法官布萊克門說：聯(lián)邦最高法院九位大法官并不必然采取一致立場，所有的大法官都是歌劇中的女主角（prima donnas）。與之相對，1983年8月全國檢察長座談會上，最高檢察院檢察長楊易辰講話說：“全國各級檢察機(jī)關(guān)要‘念一本經(jīng)，唱一臺戲’”“一臺戲’就是各級檢察機(jī)關(guān)都要在各地黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)決貫徹執(zhí)行中央的方針，與其他政法部門密切配合，協(xié)同作戰(zhàn)，集中力量搞好‘嚴(yán)打’斗爭。不能分臺唱戲，更不能唱對臺戲?！?

擬喻作為一種修辭方式，形象的傳遞出了兩種制度構(gòu)建所秉持的元觀念的對立。在制度構(gòu)建時(shí)，從不同的政治元觀念出發(fā)，最后的具體設(shè)計(jì)必然存在差異。元觀念之間不可通約，但是，準(zhǔn)確的認(rèn)識到差異之所在，是延展分析的共識之一。

參考文獻(xiàn)略

本文曾提交2012年重慶大學(xué)人文高研院中國道路會議。該文出自《環(huán)球法律評論》2017年第2期，《政法委的構(gòu)成與運(yùn)作》