另外認為關(guān)稅能帶來額外財政收入，上述AFTP文件設(shè)立國外收入部門（ERS），也是希望借助關(guān)稅收入緩解美國財政赤字和債務(wù)壓力。《米蘭手冊》詳細分析關(guān)稅戰(zhàn)為什么可能有效，哪些因素會限制關(guān)稅有效性，關(guān)稅通過價格傳導(dǎo)推高通脹的可能影響等問題，相關(guān)討論看似客觀與實證，然而清晰可見作者支持實施關(guān)稅戰(zhàn)的立場偏好。

讀完報告給人整體感覺是，《米蘭手冊》認為關(guān)稅工具其實存在多方面問題，然而仍值得大規(guī)模利用，作者甚至贊同性引用20%最優(yōu)關(guān)稅率的研究文獻，跟日前美方宣布對等關(guān)稅實施后據(jù)推測美國平均加權(quán)關(guān)稅將達到的水平較為接近。

另外值得關(guān)注的是該報告對未來全球經(jīng)貿(mào)體系的前瞻性分析構(gòu)想。《米蘭手冊》主題是“重構(gòu)全球貿(mào)易體系”，“重構(gòu)”自然包含破和立兩方面目的和設(shè)計。通過關(guān)稅戰(zhàn)解構(gòu)二戰(zhàn)后構(gòu)建的促進自由貿(mào)易的全球經(jīng)貿(mào)體系，這方面分析思路是特朗普政府已在實施的政策；至于如何“重構(gòu)”未來全球經(jīng)貿(mào)體系，《米蘭手冊》給出的分析設(shè)計，是借鑒佐爾坦·波薩爾（Zoltan Poszar）對國際安全三屬性定義，提出美國可統(tǒng)一安排未來地緣政治安全與國別關(guān)稅水平，把安全傘與關(guān)稅傘合二為一，然后基于多項衡量標準把貿(mào)易伙伴國區(qū)分為“友邦、對手與中立國”，實施不同的安全與關(guān)稅政策。

例如針對友邦提供較高程度安全保障與適用較低關(guān)稅，針對競爭對手則要實施制衡性安全政策與較高關(guān)稅，中立國處于上述兩類之間。這個設(shè)想是要用歧視性關(guān)稅類別作為地緣政治博弈的重要工具，試圖把全球化經(jīng)濟割裂為集團化經(jīng)濟，其針對新興大國的戰(zhàn)略意圖昭然若揭。

《米蘭手冊》關(guān)稅戰(zhàn)設(shè)計有違經(jīng)濟規(guī)律難以成功。首先是大幅減少逆差目標受多因素限制難以達到預(yù)期，對此可通過分析USTR對等關(guān)稅設(shè)計加以討論。上述USTR假設(shè)進口對關(guān)稅彈性為1其實過于樂觀，原因之一是USTR假設(shè)美國進口需求彈性高達4，但是該機構(gòu)自己也知道其它研究估計該彈性值在3-4之間甚至是2，較低需求彈性意味著給定關(guān)稅加征帶來逆差減少效果較小。另外這次美國對幾乎所有國家同時加征關(guān)稅，美國尋求替代性進口空間大為收窄，會導(dǎo)致更低進口需求彈性并減弱關(guān)稅調(diào)節(jié)效果。

USTR計算關(guān)稅效果時假定其它因素不變【8】，然而加征關(guān)稅不僅會助推美元升值，而且還會引發(fā)貿(mào)易伙伴國對美國出口報復(fù)措施，進一步降低關(guān)稅效果。最后美國政府關(guān)稅收入雖會上升，然而進口品漲價會傳導(dǎo)為通脹壓力，拖累美國經(jīng)濟與貿(mào)易競爭力并損害消費者利益。

另外高關(guān)稅或許會對國內(nèi)特定行業(yè)產(chǎn)生局部性影響，然而不可能讓制造業(yè)占比返回歷史時期較高水平。原因在于產(chǎn)品內(nèi)分工推動美國等發(fā)達國家制造業(yè)持續(xù)外包轉(zhuǎn)移，深層經(jīng)濟根源在于轉(zhuǎn)移對象部門或產(chǎn)品工序技術(shù)和生產(chǎn)率水平較低，無法支持美國人均高收入要求的工人高工資與要素高價格。

現(xiàn)在即征收平均20%高額關(guān)稅，也難以彌補美國人均收入與新興經(jīng)濟體貿(mào)易伙伴幾倍差距所派生的工資與生產(chǎn)率落差。

回顧特朗普首任時為重振本國鋼鋁業(yè)實施25%保護關(guān)稅，然而2018年以來美國鋼產(chǎn)量下降約9%，北美鋁產(chǎn)量僅增長0.83%，同期鋁貿(mào)易數(shù)據(jù)顯示，美國對墨西哥順差減少與對加拿大逆差上升，可見鋼鋁關(guān)稅根本沒有解決美國行業(yè)競爭力低下和逆差問題。

還可這樣推測：如美國真是實現(xiàn)了制造業(yè)回流，勢必意味著生產(chǎn)率較低經(jīng)濟活動占比的顯著提升，拖累美國經(jīng)濟整體生產(chǎn)率與國民生活水平，這時關(guān)稅戰(zhàn)首先會被美國選民普遍拋棄。

第三個層次內(nèi)容是對美元貨幣政策的構(gòu)想。這里的貨幣政策（currency policy），不同于美聯(lián)儲主管的用于穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟的貨幣政策（monetary policy），大體是指針對美元主要國際貨幣體制安排及其派生屬性特點進行調(diào)節(jié)的工具手段。基于上述對美國經(jīng)濟戰(zhàn)略困境基本根源的背景分析，《米蘭手冊》從貨幣工具角度提出三點調(diào)節(jié)思路與政策選項。

第一個選項是主要貿(mào)易伙伴多邊合作促成美元貶值。1985年9月美國、日本、西德、法國和英國五國簽署的廣場協(xié)議（Plaza Accord），通過聯(lián)合干預(yù)匯市、政策窗口指導(dǎo)場等手段促使美元貶值以緩解美國貿(mào)易逆差，為這個選項提供了可借鑒的歷史案例，因而《米蘭手冊》也將此稱為“海湖莊園協(xié)議（Mar-a-Lago Accord）”。

該選項本質(zhì)是在維系美元國際貨幣地位基礎(chǔ)上，通過與主要貿(mào)易伙伴國多邊干預(yù)推動美元貶值，緩解美元金融市場與貿(mào)易市場均衡不一致的矛盾。雖然米蘭博士樂見這個方案，但是他也清楚目前形勢與上世紀80年代根本不同，持有最大規(guī)模美元儲備資產(chǎn)的國家，已不再是西歐與日本等美國盟友和發(fā)達經(jīng)濟體，而是中國、東亞其它經(jīng)濟體、中東產(chǎn)油國等，因而他對在新地緣政治環(huán)境下達成類似協(xié)議持保留態(tài)度。

所謂“世紀債券”的設(shè)想很可能導(dǎo)致美元國際貨幣體系的崩潰。圖為2007-2024年美國國債持有者。深藍色為外國持有者；淺藍色為美聯(lián)儲持有；紅色為美國國內(nèi)私人持有者

另外兩個選項則是通過美國施壓改變美元儲備資產(chǎn)交易條件的單邊措施，目標是幫助美方緩解財政與債務(wù)負擔(dān)，并通過減少美元儲備資產(chǎn)需求降低美元匯率。

其中之一是所謂“世紀債券（century bond）”設(shè)想，即要求境外投資者（尤其是盟友）將持有的不同期限美債置換成100年期、不可交易且無息的債券，同時利用美聯(lián)儲貨幣互換等安排，保證境外投資者對美債資產(chǎn)變現(xiàn)的流動性需要，實際上是對美國政府原有債務(wù)的變相違約。

另一個選項是考慮對美債的國外買家征收費用，此類收費可能通過立法或行政命令實施，收費對象主要針對外國官方持有者即外國政府和央行等，設(shè)計收費方式可能通過扣留部分利息支付來實現(xiàn)。

無論是強制債券置換還是對持有債券收費，都是美國謀求一己私利的單邊強制措施，試圖由此打破現(xiàn)有國際規(guī)則并重構(gòu)以美國利益為核心的金融體系，自然會受到國際上美債投資者廣泛反對與抵制，并可能導(dǎo)致美元國際貨幣體系的崩潰。

為此《米蘭手冊》對該方案設(shè)計了胡蘿卜加大棒的加持機制：將接受相關(guān)安排與美方提供安全保護與允諾較低關(guān)稅掛鉤，對不配合國家以不提供軍事和安全保護相威脅，或者以提高或降低關(guān)稅水平相誘逼，不加掩飾地體現(xiàn)了單邊主義與霸凌性質(zhì)。

不過《海湖莊園協(xié)議》有一項建議比較中性，就是希望外國制造業(yè)企業(yè)到美國投資，其中特別提及中國在這方面最有合作潛力。

上述兩個單邊性質(zhì)政策選項，具體內(nèi)容不同然而體現(xiàn)類似政策意圖。

第一是向境外投資者征收隱性費用：這一點在持有環(huán)節(jié)收費上直接表現(xiàn)出來；債券置換意味著原有債券利息收益被剝奪，且本金實際價值或因長期通脹和美元貶值而縮水，實際上也等同于繳費。

第二是緩解美國財政壓力：美國債務(wù)規(guī)模已突破36萬億美元，2024年利息支出激增到8920億美元，通過減少境外投資者利息支付或收取債券持有手續(xù)費可降低美方償債壓力。

第三是有助于美元貶值：減少境外投資者對美債的需求可能削弱美元匯率，從而提升美國出口競爭力，因而與較弱美元有利于制造業(yè)的邏輯也是一致的。

“海湖莊園協(xié)議”目前僅是政策思路的研究結(jié)果，尚未成為美國政府的施政選擇?！睹滋m手冊》對此解釋是，這些貨幣性政策可能直接沖擊金融市場，并可能對美元主要國際貨幣地位產(chǎn)生顯著影響，基于特朗普政府優(yōu)先維護美元國際貨幣主導(dǎo)地位立場，目前暫不考慮采用相關(guān)政策。

但是《米蘭手冊》并未排除這一選項必要性，而是認為在政策設(shè)計實施路徑上應(yīng)采用先關(guān)稅、后貨幣的順序。目前美方空前規(guī)模單邊關(guān)稅政策已大體如期和盤托出，貨幣型政策選項是否會被實際采用有待后續(xù)觀察。

從經(jīng)濟邏輯與現(xiàn)實形勢看，《米蘭手冊》以特朗普政府分析推演的另類經(jīng)貿(mào)政策，難以擺脫成事不足敗事有余的結(jié)局：最終難以實現(xiàn)大幅度減少雙赤字與大幅度提振制造業(yè)目標，然而已經(jīng)對國際經(jīng)貿(mào)秩序造成嚴重沖擊，增加全球范圍保護主義政策普遍回潮風(fēng)險，并很可能拖累全球經(jīng)濟增長引入衰退風(fēng)險。

從大國競爭角度觀察，我國經(jīng)濟實力增長特別是供給端競爭力提升，對韌性應(yīng)對外部沖擊提供了堅實保障，為反制美方單邊霸凌提供了有力支持；然而在國內(nèi)需求偏弱與貿(mào)易順差過大背景下，亟需提振消費與內(nèi)需推進經(jīng)濟再平衡，有效應(yīng)對美方安全與關(guān)稅“兩傘合一”制衡戰(zhàn)略。下面?zhèn)戎乜疾旖晖獠宽槻顢U大的結(jié)構(gòu)性失衡特點和原因，并結(jié)合外部環(huán)境演變探討我國應(yīng)對策略。

三、我國十四五外部順差增長九大特征：發(fā)展中國家對華發(fā)起貿(mào)易調(diào)查占近6成

觀察改革時期我國貨物貿(mào)易順差占出口比例變化，會發(fā)現(xiàn)該指標在趨勢性上升過程中經(jīng)歷六個高點，代表我國開放型經(jīng)濟構(gòu)建和成長進程中貿(mào)易平衡形勢變動的周期性特點。

第一個周期性高點發(fā)生在改革初期，當(dāng)時國民經(jīng)濟調(diào)整整頓伴隨短期需求緊縮效果，加上體制改革驅(qū)動的溫飽階段供給側(cè)增長，構(gòu)成當(dāng)時順差增長驅(qū)動力。

第二和第三次分別發(fā)生在1990年前后與上世紀末，都是國內(nèi)需求受不同原因影響——包括東南亞金融危機沖擊——出現(xiàn)增速顯著下滑，國內(nèi)經(jīng)濟階段性供大于求推動順差增長。

第四次新世紀初年情況特別：當(dāng)時在國內(nèi)可貿(mào)易部門生產(chǎn)率追趕提速與出口競爭力大幅提升背景下，國內(nèi)結(jié)構(gòu)與政策調(diào)整滯后，使得內(nèi)需增長未能充分匹配供給端躍遷，伴隨對外順差大幅飆升。

第五次是2013-2015年前后，在三期疊加和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策環(huán)境下，國內(nèi)去產(chǎn)能與需求減緩?fù)苿禹槻钤鲩L。

最后一次發(fā)生在最近幾年或十四五時期，受國內(nèi)外復(fù)雜因素特別是國內(nèi)供大于求影響，貿(mào)易順差再次擴大，順差占比上升到創(chuàng)紀錄水平。下面從九個方面簡略觀察最近一輪順差增長及影響特點。

特征一：經(jīng)常賬戶總量創(chuàng)新高，但是順差占GDP比例仍在大體正常范圍。從宏觀經(jīng)濟學(xué)角度看，觀察一國外部平衡形勢，基礎(chǔ)性指標之一是經(jīng)常賬戶平衡情況。十四五前四年（2021-2024）我國年均經(jīng)常賬戶順差金額是3678億美元，是十三五時期年均1512億美元的2.43倍，也超過了十一五時期年均順差峰值2973億美元兩成多。

但是從另一方面看，由于我國經(jīng)濟總量規(guī)模大幅增長，經(jīng)常賬戶順差占GDP比例在十四五前四年簡單平均值為2.02%，雖比十三五時期1.16%顯著上升，但是大尺度低于十一五時期的峰值7.24%，總體上處于大致平衡的范圍。

國際貨幣基金組織（IMF）定期發(fā)布各國對外部門報告（ESR），近年對我外部平衡狀況也認為是與中期內(nèi)部基本面“大致符合”（broadly in line）狀態(tài)【9】。

特征二：貿(mào)易順差及GDP占比均較大幅度上升。近年我國貨物貿(mào)易順差大幅飆升，2024年達到9921億美元，十四五前四年年均達到8222億美元，比十三五年均順差4451億美元超過84.7%。我國服務(wù)貿(mào)易持續(xù)處于逆差，十四五前四年年均逆差1550億美元，比十三五年均2377億美元下降34.8%。結(jié)果貿(mào)易總順差從十三五時期的2074億美元增長到前四年年均6672億美元，增幅兩倍多；貿(mào)易總順差占GDP比例為3.67%，遠超十三五的1.34%。

特征三：在貨物貿(mào)易內(nèi)部，制成品順差擴張速度遠超初級品逆差增長速度。制成品順差2024年達到1.99萬億，四年的年均規(guī)模達到1.74萬億美元，比十三五時期年均9650億美元增加7750億美元，增幅為80.3%。

同時我國初級品貿(mào)易逆差2024年也大幅增長到8989億美元，四年的年均值為8897億美元，比十三五年均5012億美元增加3885億美元，增幅為77.5%：初級品逆差增量絕對值約為制成品順差絕對值一半，其逆差增幅也略小于制成品順差增幅。

特征四：在制成品內(nèi)部，高科技制成品順差加速猛增，同時傳統(tǒng)行業(yè)包括中低端部門順差也快速增長。十四五前四年平均每年高科技制成品順差7850億美元，比十三五時期的年均3423億美元年均值增加了4427億美元，增幅一倍多。如電動汽車、鋰電池、太陽能電池“新三樣”部門，2018年出口加總不到150億美元，2024年出口達到1310億美元，創(chuàng)造順差增量1000多億美元。又如化工基礎(chǔ)原材料行業(yè)由十三五時期年均逆差約500億美元，轉(zhuǎn)變?yōu)槭奈迩八哪昴昃槻?58億美元。

不過我國傳統(tǒng)制成品包括中低端制成品行業(yè)順差也快速增長：十四五前四年均值為9622億美元，比十三五年均6227億美元增3395億美元，增幅54.5%。制成品貿(mào)易順差呈現(xiàn)“中高端猛增與中低端快增”特點，或與我國各級政府都會用各種方式執(zhí)行各自產(chǎn)業(yè)政策，并對某些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)退出客觀形成掣肘有關(guān)。

特征五：順差區(qū)域分布呈現(xiàn)多元化分散化趨勢，但是美歐主要經(jīng)濟體仍占據(jù)絕大部分。從我國對占全球經(jīng)濟86%的七個國家和經(jīng)濟體而言，我國貨物順差十四五相比十三五時期具體情況：東盟順差增長1.2倍，中亞五國3倍以上，歐盟增1.3倍，美國增幅小僅有30%。美歐順差占比從十三五占大約的大約九成，減少到十四五前四年的年均76%，顯示我國對美歐主要發(fā)達經(jīng)濟體順差依賴度顯著減少，但是美歐市場仍是我國順差實現(xiàn)的基本對象。另外數(shù)據(jù)顯示，我國對若干國家通過OFDI以及轉(zhuǎn)口貿(mào)易一定程度實現(xiàn)對美順差轉(zhuǎn)移。

特征六：我國貨物貿(mào)易和制成品貿(mào)易順差的全球占比大幅度提升。一是貨物貿(mào)易占全球順差比例大幅提高，從2018年17.5%上升到2024年36.6%。二是制成品貿(mào)易順差占全球順差比例，從2020年47.8%上升到去年64.8%。結(jié)構(gòu)性貿(mào)易順差在全球范圍占比高企，提示我國開放型經(jīng)濟外部競爭力很強，但是在目前外部經(jīng)貿(mào)環(huán)境劇烈變化環(huán)境下，如果整體需求萎縮，我國也面臨較大風(fēng)險。

特征七：我國經(jīng)濟增長對外需依賴度大幅上升。受疫情沖擊等多方面因素影響，2020年以來我國平均經(jīng)濟增速回落到5%以下，同時經(jīng)濟增長對外需依賴度大幅增長。

十四五前四年，我國外需增長拉動GDP增長百分數(shù)【10】為0.77，遠遠高于十三五時期年均0.08個百分點，從新世紀以來歷史看僅低于2005-2008年經(jīng)濟明顯失衡時期的1.07個百分點。從外需對GDP增速貢獻率指標【11】看，十四五前四年該貢獻率年均值為13.17%，遠超十三五時期的5.24%，甚至超過2005-2008年連續(xù)四年均值的歷史峰值8.56%。

需要注意的是，世紀初幾年順差快速擴張后，在外部金融危機沖擊下我國經(jīng)濟外需增長貢獻度急劇收縮，2009年和2010年該指標分別下跌到-42.2%和-10.6%，對GDP拉動百分數(shù)分別為-3.97和-1.12個百分點。

歷史經(jīng)驗值得注意，在目前美國發(fā)動極致關(guān)稅戰(zhàn)和外部環(huán)境逆轉(zhuǎn)形勢下，如何防范我國貿(mào)易順差超常擴張后經(jīng)濟持續(xù)增長可能面臨的逆向沖擊，成為當(dāng)前亟需未雨綢繆的問題。

特征八：2023年美西方發(fā)達國家貿(mào)易保護主義政策抬頭，特朗普政府更是把濫用關(guān)稅政策工具發(fā)展到極端程度。

美西方在2021-22年疫情期對貿(mào)易平衡問題相對隱忍，2023年下半年后轉(zhuǎn)而采用單邊關(guān)稅等措施打壓我“新三樣”出口【12】。美國2024年5月宣布對我電動汽車加征額外100%關(guān)稅。同年7月4日歐盟開始就我國電動汽車所謂補貼問題實施臨時加征關(guān)稅，8月26日加拿大宣布將對從中國進口的所有電動汽車加征100%關(guān)稅。如上文觀察的，特朗普政府上任后更是頻頻揮舞關(guān)稅大棒，特別是日前祭出所謂“對等關(guān)稅”，更是把關(guān)稅保護主義政策實施到登峰造極的程度。

特征九：我國在WTO內(nèi)面臨貿(mào)易調(diào)查案例數(shù)達到創(chuàng)紀錄水平，顯示外部經(jīng)貿(mào)環(huán)境全面趨緊。

2021-2022年我國在WTO內(nèi)遭遇貿(mào)易調(diào)查數(shù)處于低位，這兩年貿(mào)易爭端數(shù)快速回升，尤其是2024年達到198起的創(chuàng)記錄水平，比2009年的歷史峰值124起跳升59.7%。剔除針對中國的全球WTO內(nèi)貿(mào)易爭端案例情況，相關(guān)指標近兩年也大幅回升，2024年達到237起，不過只是該指標在歷史上的第五高年份，比歷史峰值309起仍低30.4%；實際上2024年我國面臨爭端增量111起，占2024年全球增量206起的53.4%?？梢娙ツ晡覈赪TO內(nèi)面臨前所未有的貿(mào)易調(diào)查數(shù)，既是全球經(jīng)貿(mào)關(guān)系緊張普遍形勢的產(chǎn)物，也在一定程度上是我國特有現(xiàn)象。

另外，對我國發(fā)起貿(mào)易調(diào)查的貿(mào)易伙伴，不僅有美歐等發(fā)達經(jīng)濟體，而且也有不少發(fā)展中國國家。

上面數(shù)據(jù)顯示，2024年發(fā)展中國家對我發(fā)起貿(mào)易調(diào)查117起，占我遭遇貿(mào)易爭端總數(shù)的近六成。這些情況與公眾一般認為針對我國貿(mào)易爭端主要源于發(fā)達國家的傳統(tǒng)認知不完全一致，顯示我國出口順差不僅在中高端或新興行業(yè)加速擴大，在相對傳統(tǒng)部門和較低端行業(yè)也在快速增加，傳導(dǎo)為我國外部經(jīng)貿(mào)關(guān)系較普遍趨于緊張的壓力。

值得思考的是，不少發(fā)展中國家與我國經(jīng)濟發(fā)展水平不在同一數(shù)量級，那么在什么產(chǎn)業(yè)對方認為我國出口與其國內(nèi)企業(yè)構(gòu)成直接競爭壓力，以至于接二連三地在WTO內(nèi)對我發(fā)起貿(mào)易調(diào)查呢？這背后可能有復(fù)雜原因，不排除其對國內(nèi)企業(yè)保護過度的不合理因素，但是從我國情況看，也可能與多層級產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境有關(guān)：國家級產(chǎn)業(yè)政策瞄準前沿高科技突破，沿海較發(fā)達省份和城市產(chǎn)業(yè)政策也較多瞄準前沿性部門，甚至沿海發(fā)達地區(qū)地市級城市也會以較為高端產(chǎn)業(yè)作為政策目標，然而經(jīng)濟較后進省區(qū)的地市級以至縣級的產(chǎn)業(yè)政策，則更多涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中較為中低端部分，有可能與低中收入外國產(chǎn)業(yè)形成競爭關(guān)系。因而，上述貿(mào)易爭端領(lǐng)域特殊現(xiàn)象，或與我國要素價格包括國民收入分配存在問題有關(guān)。