【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 田飛龍】

當(dāng)?shù)貢r間10月15日，美國國會眾議院全會審議通過了“香港人權(quán)與民主法案”（以下簡稱“香港法案”）。此前的9月25日，該法案已經(jīng)由美國參眾兩院外交委員會通過，看樣子美國是鐵了心要對香港事務(wù)進(jìn)行更為直接、具體及深入的干預(yù)。

從法案具體進(jìn)程來看，這一法案目前已經(jīng)通過了“引入程序”（Introduced）、“參議院程序”（Passed Senate），接下來再經(jīng)過“眾議院程序”（Passed House）、“差異解決程序”（Resolving Differences）及“總統(tǒng)簽署程序”（To President），就將最終公布為生效法律。以目前的中美關(guān)系惡化情勢、貿(mào)易談判僵局以及香港牌的獨(dú)特政治效用來看，該法案預(yù)期11月份會正式通過所有立法程序而成為法律。

該法案將為美國執(zhí)法機(jī)關(guān)的調(diào)查、制裁以及美國國會的有關(guān)監(jiān)督與決策行為提供國內(nèi)法依據(jù)，以進(jìn)一步完善美國干涉香港事務(wù)的國內(nèi)法制基礎(chǔ)。不過，特朗普行政當(dāng)局對法案具體條款在執(zhí)行上有著較大的政策裁量權(quán)，這就為中美政治博弈及利益協(xié)調(diào)留下了一定空間。美國的國家行為邏輯中潛藏著一種深刻的“商業(yè)化邏輯”，漫天要價，就地還錢，依靠強(qiáng)大的實(shí)力優(yōu)勢首先造成對他國不利的法律或政策處境，再以緩和這一處境為由要求他國妥協(xié)及犧牲利益，空手套白狼。國際法缺乏對強(qiáng)權(quán)政治下敲詐勒索行為的法律規(guī)制，這使得美國的這種無法無天的利益榨取行為屢試不爽。這是國際法治的一個顯著漏洞。

10月16日，外交部對美通過所謂“香港人權(quán)與民主法案”表示強(qiáng)烈憤慨和堅(jiān)決反對（資料圖）

這一法案既是美國戰(zhàn)略“鷹派”的杰作，也是香港反對派極力游說的產(chǎn)物。華盛頓的對華鷹派以一種極度的幽怨和泄憤心態(tài)推動通過了這一可能引發(fā)中美關(guān)系進(jìn)一步緊張的敏感法案。與此同時，美國也在極力推動“臺北法案”，以全力維護(hù)臺灣的“邦交國秩序”，確保臺灣具有最低限度的國際地位與影響力。美國傾盡國家立法資源和全球性戰(zhàn)略資源而支持香港反對派及臺獨(dú)勢力，是一種典型的對他國國內(nèi)事務(wù)的“長臂管轄”。美國對港獨(dú)、臺獨(dú)勢力輕率許下承諾，如今又以國家立法履行相關(guān)承諾，對這些分離勢力可謂仁至義盡，但對中國國家主權(quán)利益以及國際法原則卻構(gòu)成了直接的損害。

美國的這一干預(yù)行為無論以國內(nèi)法制的何種形態(tài)及程序呈現(xiàn)，均不具有任何國際法的合法性基礎(chǔ)，執(zhí)行這些法律的也只能是美國的自然實(shí)力，而不是任何規(guī)范性的法律力量。在美國國境之外，美國并不享有跨境管轄的法律特權(quán)。在國際法世界里，美國是普通的主權(quán)國家。然而，美國例外主義及美國實(shí)質(zhì)性的帝國法權(quán)，建立的則是一種嚴(yán)密維護(hù)“美國治下的和平”的美國式全球權(quán)力秩序。因此，在美國精英的法律世界觀中，不僅有著“法律東方主義”的歧視性思維，更有著國內(nèi)法與國際法混同的法律霸權(quán)思維。香港法案是美國法律世界觀的直接投射。

這部法案在美國法律體系中歸屬于“外交關(guān)系法”，但主要功能并非服務(wù)于美國的平等外交，而是服務(wù)于帝國霸權(quán)的干涉需要，為其干涉行為提供合法性依據(jù)。美國是法治形式主義非常凸顯的國家，“政策法律化”是其一貫的治理行為習(xí)慣。香港法案的主要內(nèi)容本來屬于美國外交政策范疇，但卻被制定成國會法律。這一方面凸顯了美國國會在外交權(quán)領(lǐng)域的重要影響力，同時也在一定程度上限制了總統(tǒng)的外交政策選擇。

美國是三權(quán)分立體制的國家，三權(quán)之間不僅有著憲法條款上的規(guī)范分權(quán)，還有著具體權(quán)力實(shí)踐上的動態(tài)攻守。這種外交權(quán)上的立法與行政分權(quán)制衡，甚至在1979年的對臺立法上就已凸顯：1979年中美建交，以行政公報(bào)形式確立“斷交、廢約、撤軍”的政治共識，但同期的美國國會悍然通過《與臺灣關(guān)系法》，確立對總統(tǒng)外交權(quán)限的限制以及對臺灣政策的立法澄清。近年來，美國不斷通過涉臺立法如《臺灣旅行法》、《臺灣保證法》等突破“中美三個聯(lián)合公報(bào)”確認(rèn)的外交政策基礎(chǔ)，表現(xiàn)出越來越強(qiáng)的干預(yù)主義特征。香港法案屬于美國國會立法干預(yù)主義的再一次體現(xiàn)。

從法案歸屬的部門法體系及制度功能來看，香港法案是對1992年《香港政策法》的修訂和升級。因此，必須從《香港政策法》的完整體系來理解和應(yīng)對這部新的涉港法案。

《香港政策法》制定于中國改革轉(zhuǎn)型的特殊時間點(diǎn)，基本背景包括：其一，美國因應(yīng)《中英聯(lián)合聲明》及香港回歸帶來的香港地位與港美關(guān)系變化，從法律技術(shù)而言有確認(rèn)和調(diào)整新的港美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的立法需要，美國同期也制定了《澳門政策法》；其二，1989事件后香港民主派對美加強(qiáng)游說以及美國鷹派對華制裁力量推動，造成《香港政策法》越過單純的經(jīng)貿(mào)議題而觸及對所謂香港人權(quán)與民主的保障問題。

2019年的香港法案則屬于1992年法案中對香港人權(quán)與民主保障條款的細(xì)化與系統(tǒng)化，因應(yīng)回歸22年來尤其是十八大以來中央“積極治港”帶來的香港治權(quán)結(jié)構(gòu)及對外關(guān)系上的若干變化。事實(shí)上，1992年法案通過后，一直有香港反對派及美國鷹派力量試圖借助具體的央港沖突事件推進(jìn)法案修訂，但囿于中美關(guān)系的起伏不定與總體可控，美國國會的修訂共識一種未能穩(wěn)定形成。

從1992年以來，美國駐港總領(lǐng)事館依法制定發(fā)布了若干份“香港政策法年報(bào)”（1997-2007以及2015-2019）。美國依據(jù)《香港政策法》對香港自治地位的所謂“監(jiān)察”集中于回歸后十年以及最近的五年。美國將香港經(jīng)貿(mào)地位與香港自治地位（主要是人權(quán)與民主狀況）掛鉤，將香港嚴(yán)格識別為區(qū)別于內(nèi)地的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)、司法管轄區(qū)甚至政治實(shí)體。美國的香港政策法及最新法案將香港的經(jīng)貿(mào)獨(dú)立性混同于政治獨(dú)立性，對香港人權(quán)與民主事務(wù)進(jìn)行了超常規(guī)干預(yù)，嚴(yán)重違反了“一國兩制”與基本法秩序。

從法案的具體內(nèi)容來看，包含十章，較為全面地確認(rèn)、修訂和升級了1992年法案中有關(guān)香港人權(quán)與民主的保障性規(guī)定：（1）法案簡稱；（2）關(guān)鍵詞定義；（3）政策聲明；（4）對1992年香港政策法的修訂；（5）關(guān)于香港執(zhí)行美國出口管制與制裁法律的年度報(bào)告；（6）保護(hù)美國公民及其他人士免于引渡至中國內(nèi)地；（7）對以綁架、拐騙、劫持等方式壓制香港人自由的責(zé)任人的識別（包括“銅鑼灣書店事件”的相關(guān)責(zé)任人）：（8）特定外國人及其家庭成員的拒簽政策；（9）金融制裁措施；（10）對國會的報(bào)告義務(wù)（含提供人員清單）。

這些法案條款主要進(jìn)行了如下方面的規(guī)制：其一，對香港憲制基礎(chǔ)及香港人權(quán)與民主的認(rèn)知與保障；其二，對香港自治地位與經(jīng)貿(mào)地位的年度評估；其三，對香港抗?fàn)幦耸康膬?yōu)待與保護(hù)；其四，對侵害香港人自由權(quán)利的執(zhí)法者的制裁；其五，對香港遵守美國出口管制情況的調(diào)查與制裁；其六，對美國在港公民與利益的保護(hù)。