雖然英方當(dāng)時推銷的那批華人政務(wù)官，有大部分在九十年代初已被替換，換上另一批英方信任的政務(wù)官（注10），但基于平穩(wěn)過渡和對政務(wù)官的肯定，除了《基本法》充分保障公務(wù)員的地位和利益，更把原班人馬全體過渡，除原律政司司長不符合國籍條件外，原有由政務(wù)官出任的各司、局長均獲委任為特區(qū)政府的主要官員。

但回歸初期，統(tǒng)領(lǐng)十八萬公務(wù)員的政務(wù)司司長陳方安生更與董建華對著干，董建華頓成“孤家寡人”。2002年，董建華推行主要官員問責(zé)制，將政府最高層的官員列入“問責(zé)制”范圍，改以合約方式聘用，并讓行政長官可從公務(wù)員隊伍以外提名合適的人選出任主要官員職位，嘗試削弱政務(wù)官的權(quán)力和地位來改變劣勢，但變化不大，往后特區(qū)政府基本上仍然是以政務(wù)官背景官員為主體。

四、“政務(wù)官治港”的具體表現(xiàn)

主要官員問責(zé)制推行以來，“政務(wù)官治港”的具體表現(xiàn)主要有三：

一：由政務(wù)官出身的人士出任行政長官，包括曾蔭權(quán)和林鄭月娥；

二：政府主要官員大多由有政務(wù)官背景的人士出任，例如回歸以來八任政務(wù)司司長，有政務(wù)官背景的共有六人，只有唐英年和李家超非政務(wù)官出身，而七任公務(wù)員事務(wù)局局長均有政務(wù)官背景。另外，曾蔭權(quán)第三屆班子，在十二個局長之中，有政務(wù)官背景的共有八人。2017年林鄭月娥上任時，其政府十三個局長之中，有政務(wù)官背景的也有六人；

三：決策局的常任秘書長掌握人事權(quán)和財政權(quán)，局長無權(quán)參與公務(wù)員的評核、升遷和日常管理，也不能完全決定財政的使用權(quán)。

這些具體表現(xiàn)環(huán)環(huán)相扣、互為表里。

有政務(wù)官先當(dāng)主要官員，再成為行政長官；也有政務(wù)官先當(dāng)常任秘書長，再做主要官員，最終成為行政長官，形成升遷階梯。

反過來，由政務(wù)官出身的人士出任行政長官，會揀選有政務(wù)官背景的人士（特別是曾經(jīng)共事和合作的）出任主要官員。而由于常任秘書長掌握大權(quán)，行政長官會揀選有政務(wù)官背景的人士出任主要官員，特別是與管理公務(wù)員隊伍相關(guān)的職位，包括政務(wù)司司長和公務(wù)員事務(wù)局局長，讓這些熟悉政務(wù)職系、與其他政務(wù)官有一定人脈關(guān)系的人士，以駕馭常任秘書長。

五、“政務(wù)官治港”的經(jīng)驗

回歸以來，政務(wù)官背景的行政長官和主要官員在應(yīng)對政治和公共危機(jī)（特別是修例風(fēng)波和新冠疫情）的表現(xiàn)并沒有收獲多少肯定。特別是回歸前港英引入開放式競爭性選舉，加上缺乏健全維護(hù)國家安全的法律和機(jī)制，政治環(huán)境和文化大變。對此，政務(wù)官出身的原政制及內(nèi)地事務(wù)局局長林瑞麟曾說：

“我想說的是，在九七前我們有超過一百五十年的英治年代，而到了后期最后的十二年，我們才開始有選舉制度。但有了選舉制度，社會就有變，是有變革的，社會、議會與政府間的互動是改變了。所以我贊成馮議員的說法，這年代不再適合‘政務(wù)官治港’的模式。”（注11）

面對如此復(fù)雜多變的政治局勢，政務(wù)官顯得吃力和不適應(yīng)。因此，近年政務(wù)官的流失情況加劇，2016-17年至2020-21年五個財政年度共有一百一十六名政務(wù)主任離職，當(dāng)中辭職、轉(zhuǎn)任政府其他職系和離世等合共六十六人，其中2020-21年有三十六名政務(wù)主任離職，有二十二人是辭職、轉(zhuǎn)任政府其他職系和離世等，創(chuàng)近五年新高。（注12）

無可否認(rèn)，政務(wù)官相當(dāng)熟悉政府運(yùn)作管理和政策制定，到立法會解說時，往往能對政策領(lǐng)域內(nèi)容如數(shù)家珍，也因工作需要而經(jīng)常接觸市民及區(qū)議會，但說到處理政治危機(jī)、作出政治判斷、提出政治愿景和制定長遠(yuǎn)規(guī)劃，他們往往就缺乏所需的政治判斷力、領(lǐng)悟力、執(zhí)行力。

林鄭月娥接受訪問時也坦言無料過香港的政治如此復(fù)雜，“因為我不算是很懂得政治的人，我是一個管治的人?！保ㄗ?3）但一個管治的人豈可不懂得政治？政治與管治豈能分開？可以說，政務(wù)官只懂“小政治”，不懂“大政治”。

時任國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室主任王光亞就曾批評公務(wù)員團(tuán)隊“未能培養(yǎng)對香港未來發(fā)展，加以政治上設(shè)計和長遠(yuǎn)規(guī)劃的人才”，并直言“公務(wù)員過去是聽Boss（老板），現(xiàn)在自己當(dāng)了Boss，都不知道怎樣當(dāng)Boss，怎樣當(dāng)個Master（主人）?！保ㄗ?4）這個批評到目前仍然適用。

不過，這不能完全怪政務(wù)官，畢竟他們當(dāng)初接受的政務(wù)職系培訓(xùn)也沒有這方面的內(nèi)容。更何況，這與卡爾?曼海姆所說的“官僚的保守主義”這種思想模式有關(guān)，因為“所有官僚思想的根本傾向是把一切政治問題變成行政問題”（注15）。他們的政治水平，對擔(dān)任文官而言是合格的，但對擔(dān)任行政長官或政治任命官員而言就不夠格了。

當(dāng)然，假如政務(wù)官出身的政治領(lǐng)袖愿意多聽各方意見，吸納參謀和顧問們的意見，在一定程度上也可彌補(bǔ)他們的“先天缺陷”，但一種強(qiáng)烈的精英心態(tài)妨礙了他們接受意見。政務(wù)官出身的曾蔭權(quán)曾經(jīng)坦誠地描述這種心態(tài)：

“我今年六十二歲，四十年前加入政府當(dāng)二級行政主任，后來轉(zhuǎn)當(dāng)政務(wù)官。我大半生都在政府里工作，政務(wù)官是一種‘精英式’的訓(xùn)練，我們的信念是相信自己是香港利益捍衛(wèi)者。雖然我們沒有宣之于口，但我們很多時都相信自己有過人的能力，相信自己的判斷力比別人優(yōu)勝，因為我們心底里覺得自己就是精英。這種想法，在四十年來一直跟隨著我。

擁有‘精英’的信念，令我敢于據(jù)理力爭，敢于知其不可為而為之，也敢于挑戰(zhàn)權(quán)威。做政府官員，是需要建立自己的權(quán)威，市民對政府才有信心。但同樣精英的自信，容易變成自滿，以為自己可以掌握一切，以為自己知道的比別人多。以往面對批評，我們少問自己為何會與民眾脫節(jié)，反而會問為何市民不明白我們?yōu)橄愀酆玫囊黄嘈??！保ㄗ?6）

連同一些官僚的習(xí)性，例如繁文縟節(jié)（Red Tape）、重視程序、處事保守、行事謹(jǐn)慎、因循守舊、強(qiáng)調(diào)漸進(jìn)式的政策調(diào)整（大變不如小變、小變不如不變，傾向維持現(xiàn)狀，極力抗拒大動作），導(dǎo)致“政務(wù)官治港”產(chǎn)生令人失望的結(jié)果。

曾蔭權(quán)，圖片來源：中國日報

不過，平心而論，這些官僚的習(xí)性是缺點(diǎn)，也是優(yōu)點(diǎn)所在，因為專業(yè)化、理性化的官僚制，就是層級節(jié)制，強(qiáng)調(diào)下級要對上級絕對服從，并強(qiáng)調(diào)組織管理的非人格化，以法律、條例、規(guī)章來規(guī)范官僚的行為，官僚要嚴(yán)格依照規(guī)章辦事，不可隨心所欲，才能確認(rèn)政府運(yùn)作的可預(yù)測性和可持續(xù)性。因此，“政務(wù)官治港”的問題某程度上并非純粹指政務(wù)官本身，而是指政務(wù)官出任政治領(lǐng)袖的人才錯配問題。

這樣就能解釋，為何中央出手制定實施《香港國安法》和完善香港特區(qū)選舉制度，政治環(huán)境由亂轉(zhuǎn)治后，香港政府應(yīng)對新冠疫情的表現(xiàn)仍舊不濟(jì)。

六、回應(yīng)坊間一些對政務(wù)官的批評

回歸前后，政務(wù)官經(jīng)歷了被“神話化”到被“妖魔化”的過程，政務(wù)官被指是特區(qū)政府施政不順的元兇。不過，坊間很多對政務(wù)官的批評并不客觀和公道。如不正視，會影響日后改革的方向，不能對癥下藥。