然而，由于仇富和民粹情緒，加上某些政治力量不斷炒作“帶風向”，社會涌現(xiàn)“官商勾結(jié)”、“地產(chǎn)霸權” 的批評，很多政務官變得很敏感，對地產(chǎn)商采取不合作甚至敵視的態(tài)度。每遇到地產(chǎn)商的發(fā)展項目時，政務官為免被人指控與地產(chǎn)商勾結(jié)，往往不會輕易放行，而是百般刁難，以突顯自己“捍衛(wèi)社會利益”。事實上，香港的官商關系并非如外界所想般美好。

例如當?shù)禺a(chǎn)商申請將農(nóng)地改劃用途、政府與發(fā)展商就補地價展開談判時，發(fā)展商愿意接納的補地價很可能被視為“官商勾結(jié)”，將農(nóng)地改劃又會引起反對派主導的環(huán)保團體批評破壞環(huán)境和鼓勵地產(chǎn)商囤積農(nóng)地。

為免被外界批評，政務官相信補地價愈高愈好，也不熱衷改劃農(nóng)地，結(jié)果導致大量農(nóng)地閑置，對地產(chǎn)商和社會整體也無益。諷刺的是，不是“官商勾結(jié)”導致土地和房屋供應不足，反而是“官商勾結(jié)”的指控加劇了供應不足的問題。

3.政務官避事、不作為？

政務官也經(jīng)常被批評避事、不作為。筆者不否認個別政務官存在這個問題，畢竟懶惰之心人皆有之，每個機構(gòu)都有員工會不作為、避事，但不可忽略的是，這也與政治領導有關，并不必然與政務官本人有關。

例如原政務司司長張建宗一直被批評是避事之徒，但有認識他的人否認此點，指出他不是不想作為，而是他的上司“太喜歡事事躬親，根本沒給他留下多少切入的空隙”。（注20）

又例如，修例風波期間擔任食環(huán)署署長的劉利群，被批評沒有即時清理“連儂墻”。原保安局局長葉劉淑儀指，據(jù)她了解，當時食環(huán)署沒有即時清拆“連儂墻”，是因當時有一宗相關的訴訟尚未審議。

當然，是否要拖延數(shù)年，待訴訟結(jié)束后才采取行動，值得商榷，但無可否認，食環(huán)署這決定是獲得劉利群的上司們，包括食物及衛(wèi)生局局長陳肇始所認同的，不應將責任完全歸咎于劉利群一人身上。（注21）

政務官出身的李百全出任《香港電臺》廣播處長，雖尚未能做到又破又立，使《香港電臺》發(fā)揮更大的正面積極的作用，但在整頓方面已取得一定成效。

更何況，在香港特區(qū)選舉制度未完善、資格審查委員會未設立時，都是由政務官出任的選舉主任取消反中亂港者的參選資格，他們和其家人要抵受著龐大壓力以至人身攻擊去作出決定。可見，政務官并非如外界所說，是一文不值的避事之徒。

4.政務官都是“打工心態(tài)”？

還有一種常見的批評，指政務官抱著“打工心態(tài)”，只為“揾食”，欠缺“為人民服務”的理念。事實上，政務官作為受薪雇員，他們將其視為一份工作，這并非不合理，畢竟如德國社會學家馬克斯·韋伯所言，物質(zhì)獎勵對行政幕僚是非常重要的（注22），為了豐厚薪金和福利而出任政務官并無太大不妥。

假使他們只為“揾食”，只重視物質(zhì)，這對績效管理來說倒不是壞事，只需從招聘、升遷、紀律處分等管理制度各環(huán)節(jié)著手，便可激發(fā)起他們的積極性，解決一些人提出的所謂“懶政”的批評。

更何況，政務官如果只是向錢看，他們大可到私人機構(gòu)工作或從商，畢竟有如此學歷背景的精英，要獲取更豐厚的薪金和福利，實非難事，無須加入和留在這個“熱廚房”。事實上，政務官如同專業(yè)官吏般，有著“高度的身份榮譽意識”。馬克斯·韋伯指出：

“文官的榮譽所在，是他對于上司的命令，就像完全符合他本人的信念那樣，能夠忠實地加以執(zhí)行。即使這命令在他看來有誤，而在他履行了文官的申辯權后上司依然堅持命令時，他仍應忠實執(zhí)行?！保ㄗ?3）

可見，政務官并非沒有理念，在西方文官制度的文化下，他們最重視的理念就是忠誠地執(zhí)行上司的命令，這是他們的榮譽所在。假如政府的施政理念是“為人民服務”，政務官自然會遵從此理念去工作。就如新加坡，在以“以民為本”作為施政理念的人民行動黨的領導下，文官便會遵從此理念，積極做事。

相反，如英國，在以“新自由主義”、“小政府、大市場”作為施政理念的保守黨撒切爾夫人的領導下，文官便會遵從此理念，盡量少做事?？傊P鍵在于政治領袖，而非文官本身。

期望在西方文官制度的文化中培訓而成的政務官，能夠自發(fā)產(chǎn)生中國傳統(tǒng)那種為國為民的士大夫精神或共產(chǎn)黨人那種“為人民服務”的奉獻精神去工作，這并不現(xiàn)實。這不是對錯問題，是制度和文化的差異問題。

七、展望

從回歸以來中央兩次支持政務官背景人士出任行政長官來看，可以看出中央對政務官的信任和肯定，但所謂“希望愈大、失望愈大”，筆者相信往后兩三屆行政長官選舉中，政務官出身的人很難再得到多少支持。當然，政務官出身并非“原罪”，我們不能夠排除將來會有位既是政務官出身，又具備政治才能的人出現(xiàn)。

假如來屆政府由非政務官出身的人擔任行政長官，也只是“政務官治港”其中一個具體表現(xiàn)出現(xiàn)變化。而可以肯定的是，下一屆政府的管治班子會由更多非政務官出身的人士組成，甚至有很多是新人，當他們（特別是那些沒有公職、缺乏管治經(jīng)驗、不熟悉政府運作的人）當上司、局長后，應如何適應政府的運作？如何處理與政務官的關系？

看過英劇《是，大臣》（Yes, Minister）的讀者，相信都很清楚局長和常任文官的關系存在張力是很普遍的事。官員可能會因為種種原因（例如個人能力不足、不熟悉政府運作）而與常任文官在合作上存在困難，但并非如一些人所說這是文官的“陰謀”，故意阻礙官員行事。

而且，一些與管理公務員隊伍相關的職位，尤其是政務司司長和公務員事務局局長，會否選擇政務官背景人士出任？有政務官背景的人士，他們雖有能力駕馭政務官，卻可能出現(xiàn)缺乏政治能力和精英心態(tài)等問題。無政務官背景的，他們雖有政治能力，卻可能比較難處理與政務官的關系。

還有，決策局的常任秘書長的權力和地位不變，仍然緊握人事和財政大權。如何在理順他們與政治任命官員的關系的同時，又可以讓他們繼續(xù)發(fā)揮不可替代的作用？

須知道，政務官一個重要作用是就政策的成本、可行性和效果向官員提供意見，避免官員因不熟悉資源運用，或者為了討好大眾或某些持分者，而制定一些可能不符合成本效益、帶來長遠財政負擔，或會造成嚴重后果的政策。

對公務員體制，特別是政務官制度作出改革已經(jīng)是事在必行，但在推行改革時，必須小心處理，避免“把嬰兒和洗澡水一起倒掉”。

八、結(jié)語

總而言之，林鄭月娥不尋求連任只是“政務官治港”出現(xiàn)變化的第一步。畢竟過去也曾有非政務官出身的人出任行政長官，也曾嘗試揀選更多非政務官出身的人出任主要官員，但“政務官治港”的局面沒有太大變化。

自中央提出“全面管治權”概念、出手制定《香港國安法》和完善香港特區(qū)選舉制度后，掌握治港權力的主體更加清晰，但基于對“港人治港”“高度自治”特殊政策的堅持，中央強調(diào)“不會直接管治香港，而是給予指導性的意見”（注24），意味著將來管治香港的主體責任仍然落在香港的當?shù)厝松砩稀?

在缺乏政治人才，而政治人才又不是一時三刻可以培養(yǎng)而成的情況下，“政務官治港”會有所變化，但要說“終結(jié)”仍然言之尚早。筆者相信，到真正形成一個有能力治港、普遍令港人信服、足以平衡各方勢力（包括政務官）、能夠穩(wěn)固地掌握管治權力的主體時，“政務官治港”才會正式終結(jié)。

注釋

注1：劉曼容：《港英政治制度與香港社會變遷》，香港：香港各界文化促進會，2007，第340頁。

注2：李正儀：〈公務員的挑戰(zhàn)〉，鄭宇碩、盧兆興編：《九七過渡：香港的挑戰(zhàn)》，香港：香港中文大學出版社，1997，第48頁。

注3：曾銳生：《管治香港: 政務官與良好管治的建立》，香港：香港大學出版社，2007，第22頁。

注4：中共中央文獻研究室編：《鄧小平年譜（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文獻出版社，2004，第899-900頁。

注5：根據(jù)原中央政策組首席顧問劉兆佳于1988年、1990年和1991年進行的民意調(diào)查，當受訪港人被問及他們心目中有沒有值得他們信任的政治領袖時，近7成受訪者答稱“沒有”。在1990年和1991年的調(diào)查中，有超過6成受訪者表示他們心目中沒有值得他們信任的政治團體。在1991年的調(diào)查中，沒有任何一個群體被過半受訪者認為合適出任治港領袖。參見劉兆佳編：〈誰可領導香港——香港人對政治領袖的態(tài)度及香港政治領袖的形成〉，《過渡期香港政治》，香港：廣角鏡出版社有限公司，1993，第359、367頁。

注6：穆邁倫著，楊立信等譯：《香港政務官階層的構(gòu)成》，上海：上海翻譯出版公司，1984，第2頁。

注7：方國榮：〈過渡期中香港高級公務員面對的問題〉，《過渡期的香港1992》，香港：一國兩制經(jīng)濟研究中心，1993，第516、526頁。

注8：〈政制分批研研討會會議議程（第三批）〉，《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法咨詢委員會政制專責小組會議紀要》，1986。

注9：邵善波：〈就「董退曾進」與「中央官員」商榷〉，《大公報》，2005年4月3日。

注10：邵善波：〈就「董退曾進」與「中央官員」商榷〉，《大公報》，2005年4月3日。

注11：立法會：《政制及內(nèi)地事務局局長致辭全文（二）》，2009年6月3日。

注12：〈【獨家】上年度36政務官離職創(chuàng)新高〉，《星島日報》，2021年7月30日。

注13：〈不被理解感孤獨 林鄭自言不太懂政治〉，《am730》，2020年8月28日。

注14：〈王光亞：港官不懂當家作主〉，《星島日報》，2011年7月28日。

注15：卡爾．曼海姆著，黎嗚、李書祟譯：《意識形態(tài)與烏托邦》，北京：商務印書館，2000，第119頁。

注16：香港特別行政區(qū)新聞公報：《行政長官發(fā)表《香港家書》》，2007年3月31日。

注17：蒙妮卡：〈跳出框框：手袋黨〉，《文匯報》，2012年5月14日。

注18：田飛龍：〈香港抗疫破防：兩制鴻溝與融合之難〉，《橙新聞》，2022年2月8日。

注19：馮煒光：〈地產(chǎn)黨的守護神—AO黨！〉，《HKG報》，2021年5月23日。

注20：楊立門：〈新任命〉，《東周刊》，2021年7月8 日。

注21：潘希橋：〈新常任秘書長遭藍營圍剿　葉劉力撐劉利群能干：請停止文革式批斗〉，《香港01》，2021年2月27日。

注22：馬克斯．韋伯著、馮克利譯：《學術與政治》，北京：三聯(lián)書店，2005， 第58頁。

注23：同上，第76頁。

注24：〈委員引述夏寶龍指一國兩制50年不變 50年后亦沒有必要變〉，《Now新聞臺》，2022年3月9日。

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