1986年，最高人民法院在六屆人大四次會議工作報告中說：“在經(jīng)濟活動領(lǐng)域內(nèi)，一些干部……把法律當(dāng)成保護本地區(qū)局部利益的工具?！绻ㄔ号袥Q本地應(yīng)償還外地的債務(wù)，就不高興，就指責(zé)法院‘胳膊肘往外拐’；甚至阻撓法院對一些案件的受理、判決和執(zhí)行。”這是第一次在國家最高議事議政儀式上提出地方保護主義話題。1988年七屆全國人大一次會議上，以上現(xiàn)象在最高法院的工作報告中被正式稱謂為“地方保護主義”。自1988年開始到2001年的歷年全國人大會上的最高法院工作報告，都批評“地方保護主義”對法院審判、執(zhí)行的干預(yù)。

對當(dāng)代中國民商事審判進行觀察的西方學(xué)者，在審判不公、法官濫用權(quán)力的歸因上，亦多認(rèn)為系出于體制所導(dǎo)致的司法地方保護主義。對于司法地方保護主義的批評，逐漸演化為一種控制性話語形態(tài)，成為主導(dǎo)1990年代末啟動司法體制改革以來，直到晚近，對中國司法政治治理進行重構(gòu)的基本敘事。

從地方保護主義敘事形成迄今三十年，已沉淀出一個可進行感知的較完整圖像，從而使得對地方保護主義話語形態(tài)進行評析，成為可經(jīng)驗檢驗、測證的事件。

本文從地方保護主義發(fā)生的制度結(jié)構(gòu)切入，試圖表達(dá)和論證以下事實：地方保護主義敘事來自于1990年代初期之前的印象。1992年后，劇烈的變革所產(chǎn)生的制度外部性，使得地方黨委、人大、政府，進行地方保護主義的激勵和所享有的支配力不斷衰退；從當(dāng)事人的案件收益、尋租成本、搜尋成本以及各項風(fēng)險量值來分析可清楚的判知，并非地方黨委、人大，而是上級法院，是當(dāng)事人尋求對案件進行干預(yù)的優(yōu)先選擇，持續(xù)三十年的司法地方保護主義敘事遮蔽了該事實。對于司法改革這一總前提的厘清、查勘，是司法改革政策設(shè)計再出發(fā)的起點。

一、司法地方保護的初始發(fā)生條件

“地方保護主義”的語義所指，在三個詞語關(guān)系項的背景下獲得界定：⑴“中央—地方”關(guān)系內(nèi)，先地方，后中央；強地方、弱中央；⑵“地方—地方”關(guān)系間，一地阻隔、封鎖另一地，以鄰為壑；⑶“條條—塊塊”關(guān)系中，作為地方的塊塊利益優(yōu)先，條條中的上級被抑制。

由于在中國，“中央”和“地方”，基本的指涉為黨委之間的關(guān)系，“條條—塊塊”關(guān)系中的“塊塊”，指涉為地方黨委、人大、政府，所以這三個詞語關(guān)系項，在以法院為討論主題時，具體表現(xiàn)為：⑴縣委/區(qū)委—市委/地委—省委—中央，在這一梯級內(nèi)的地方下級黨委，對于利益獲取，優(yōu)先于上級黨委，尤其是中央之上；⑵地方黨委、人大、政府將本區(qū)域的利益置于同級其他地方所轄區(qū)域之上；⑶地方黨委、人大、政府，強調(diào)本地政治經(jīng)濟社會利益，將本地政治、經(jīng)濟、社會后果的最優(yōu)結(jié)果實現(xiàn)作為至上，排斥本級法院的上級法院、最高法院的規(guī)范性要求。

最高法院批評的司法上的“地方保護主義”中的“地方”，顯然非虛空的地理所指，也不是普通百姓手持鐵鍬“暴力抗法”，而是指地方黨委、人大、政府。因此，司法地方保護主義敘事的基本外延，是在前述“地方保護主義”三個詞語關(guān)系項的第一、二種的部分形態(tài)和第三種形態(tài)內(nèi)。在具體的發(fā)生因果上，地方黨委、人大、政府三個機構(gòu)各自具有不同權(quán)力，對地方法院的事務(wù)介入，表現(xiàn)方式也不同。以學(xué)院內(nèi)的視角來看，1980年代的司法地方保護主義的發(fā)生來主要自于兩個方面：

將以上促生地方保護主義的利益激勵和支配關(guān)系，置于歷史時間和社會空間中，在具象的、真實發(fā)生的語境內(nèi)，一一鋪陳開進行分析可見，1980年代和1990年代初期，當(dāng)時的“司法”和“地方”兩個方面的宏觀、微觀狀況，面對“保護主義”，或無力抗拒，或有其發(fā)生根由。

首先，在鄭天翔院長批評地方保護主義的1980年代中后期，經(jīng)濟背景是所有制結(jié)構(gòu)上，除東部極少量外資成分的企業(yè)外，經(jīng)濟主體的基本形式是國營企業(yè)和集體企業(yè)。查1986年4月最高法院工作報告擬定時所依據(jù)的經(jīng)濟數(shù)據(jù)得知，1985年底，全國工業(yè)企業(yè)46.32萬個，全民所有制的9.37萬個，集體所有制企業(yè)36.78萬個，其他所有制占0.17萬個。

最高人民法院第七任院長鄭天翔

地方黨委、政府，作為本地國營經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)管理人、資產(chǎn)的具體代表人，對國有資產(chǎn)負(fù)有保值增值的制度義務(wù)。在計劃體制“一盤棋”的既定政策，和當(dāng)時法院干部的業(yè)務(wù)素養(yǎng)、審判水平下，如果地方黨委、政府對法院審判、執(zhí)行，不進行實質(zhì)性的審查關(guān)注，反而可能構(gòu)成玩忽職守。其次，以1980年為界，至1993之前，中央財政與地方財政，由“一灶吃飯”改為“分灶吃飯”，實行“劃分收支，分級包干”，實行多種形式的包干體制，因此，地方黨委、政府盡可能留利地方，不讓肥水外流。

其次，因?qū)嵭袉我恢平?jīng)濟主體、管制經(jīng)濟、票證經(jīng)濟、單位制，加之人口較少流動等因素，糾紛極少，法院刑事之外的業(yè)務(wù)基本只以解決婚姻、家事和簡單民事糾紛為主，也并無現(xiàn)代西方將法院作為對行政機關(guān)等進行司法審查的制度，法院在政權(quán)內(nèi)的分量極其輕微。以法院為專門的治理機制，而設(shè)計區(qū)別于政權(quán)內(nèi)其他機關(guān)之外的單獨的審判人員任命和人財物體制，意義微小。

再次，除兩個激勵方向和兩個支配手段之外，另曾有兩個背景縱深因素曾對地方保護發(fā)揮作用：

1、在鄭天翔院長作報告的1986年，立法和司法解釋的總體規(guī)模極為微小，調(diào)整商事關(guān)系的規(guī)范網(wǎng)格極為稀薄，整個民商經(jīng)濟方面的實體法，除簡陋的57個條款的《經(jīng)濟合同法》之外，基本空白。

2、計劃經(jīng)濟年代，物資調(diào)撥、資金劃轉(zhuǎn)等，都由地方政府通過各局、委、辦，依照上級計委下達(dá)的計劃統(tǒng)一調(diào)度。1985年開始城市經(jīng)濟體制改革，基本經(jīng)濟制度正從計劃經(jīng)濟，向“計劃為主、市場為輔”和“有計劃的商品經(jīng)濟”過渡，體制處于劇烈的調(diào)整時期。地方政府在管理經(jīng)濟社會事務(wù)時，方式、手段上，進退失據(jù)。如對于銀行貸款無法收回，1987年前，多是銀行與主管局委，通過行政手段扣款解決。當(dāng)異地法院以借款為案由介入收貸，尚未試點體制改革的地方政府會認(rèn)為這是反制度行為。