觀察者網(wǎng)：1月份召開(kāi)的國(guó)常會(huì)強(qiáng)調(diào)，要加快推進(jìn)“十四五”規(guī)劃《綱要》確定的102項(xiàng)重大工程項(xiàng)目和專項(xiàng)規(guī)劃，擴(kuò)大有效投資。這屬于政府投資的一部分。您認(rèn)為，政府投資怎樣才能擴(kuò)大其有效性，怎樣的投資才能算政府的“有效投資”？

張軍：前面我剛剛談到，公共投資的合理性原理基本是一樣的。政府的公共投資要想成為有效的投資，就一定是要能夠回應(yīng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的需求，或者說(shuō)要能夠?qū)θ蘸蟮拿耖g投資有“擠入效應(yīng)”，而不是“擠出”。

所謂“擠入”效應(yīng)是指，政府在基建、公共基礎(chǔ)設(shè)施上的投資能夠在未來(lái)若干年內(nèi)有助于民間投資的擴(kuò)張。這是因?yàn)榘凑蘸侠硇栽瓌t，政府投資的方向應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)當(dāng)中那些外溢性很強(qiáng)的領(lǐng)域，往往是卡脖子、有瓶頸的地方，一旦政府的投資突破了瓶頸、緩解了卡脖子的現(xiàn)象，就會(huì)有巨大的外溢效應(yīng)，企業(yè)、家庭和民間投資者都會(huì)從中獲益，改善的基礎(chǔ)設(shè)施會(huì)帶來(lái)投資者的便利、降低商務(wù)成本、提高預(yù)期的投資回報(bào)率，這樣就會(huì)引入更多的民間投資。

所以說(shuō)，如果政府的投資可以在未來(lái)若干年里拉動(dòng)更多的民間投資，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，那么政府的這些公共投資就是有效的。

那么，政府的這些投資怎么收回？怎么獲得合理的回報(bào)？

一方面，很多政府的公共投資項(xiàng)目，特別是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，是可以直接收費(fèi)的，比如高速公路。政府可以通過(guò)收費(fèi)獲得有現(xiàn)金流，因?yàn)橛鞋F(xiàn)金流，也可以通過(guò)資產(chǎn)證券化來(lái)獲得固定收益，最后收回成本。

另一方面，在一些不容易收費(fèi)、看上去也沒(méi)有資產(chǎn)證券化機(jī)會(huì)的項(xiàng)目中，政府可以通過(guò)間接的方式收回成本并獲得相應(yīng)回報(bào)。特別是，政府在融資方式和手段上有很多選擇機(jī)會(huì)。我們熟悉的地方融資平臺(tái)或城投公司就是這樣的手段之一。

也有其它的一些方式。比如城市的政府修了一條地鐵，穿過(guò)了這個(gè)城市的很多地方。附近的地價(jià)會(huì)因此上升，并帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。開(kāi)發(fā)商會(huì)進(jìn)來(lái)，商業(yè)設(shè)施也會(huì)建起來(lái)，更多的人口會(huì)被導(dǎo)入。等到經(jīng)濟(jì)發(fā)展以后，這些給政府交的稅收也就增加了。這種情況下，政府就可以考慮用組建項(xiàng)目發(fā)開(kāi)公司的方式來(lái)解決對(duì)地鐵的籌資和回報(bào)問(wèn)題。上海早期的軌道交通建設(shè)就是用了這個(gè)方式。這些做法都利用了金融手段和市場(chǎng)機(jī)制的思維。

中車設(shè)計(jì)制造的全球首列數(shù)字軌道膠輪電車（DRT） 圖源：澎湃影像

觀察者網(wǎng)：中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和全國(guó)發(fā)展和改革工作會(huì)議都提到，要適度超前開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施投資?；⒛暌潦迹鞯刂卮箜?xiàng)目紛紛上馬，其中很多都是基建項(xiàng)目。是否可以理解為，今年政府將基建投資作為其擴(kuò)大有效投資的重要抓手？

張軍： 因?yàn)橹醒霃?qiáng)調(diào)了有效投資對(duì)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的重要性。因此，在中國(guó)的體制下，各個(gè)地方政府當(dāng)然都會(huì)去安排更多的大投資項(xiàng)目。

不過(guò)我想提醒的是，在這個(gè)過(guò)程中，地方政府不僅要貫徹投資有效的精神，也要對(duì)這些投資的融資成本有很好的事前估計(jì)。也就是說(shuō)，每個(gè)地方政府在準(zhǔn)備投資項(xiàng)目時(shí)都得想一想怎么收回這些錢。很多錢都是專項(xiàng)債，它是有成本的，要償還的。地方政府將來(lái)不僅要收回成本，還要有能力給債權(quán)人支付回報(bào)。

當(dāng)下，各個(gè)地方都比較關(guān)心怎樣啟動(dòng)更多的投資項(xiàng)目，我認(rèn)為，地方政府的官員不僅要關(guān)注“投入端”，即這些項(xiàng)目投多少錢，還要關(guān)注這些項(xiàng)目的“產(chǎn)出”。畢竟基建或者基礎(chǔ)設(shè)施投資的“產(chǎn)出”不太容易度量，它不像是一個(gè)汽車廠，產(chǎn)出就是生產(chǎn)的汽車。

所以，地方的基建投資最重要的底線是財(cái)務(wù)上要能夠?qū)崿F(xiàn)平衡。哪個(gè)地方政府在財(cái)務(wù)平衡上動(dòng)了更多腦筋，將來(lái)它在有效投資上就會(huì)做的更好。地方政府發(fā)5年10年的專項(xiàng)債去投項(xiàng)目，要關(guān)注最后能不能收回成本，并且還能獲得一些正常的回報(bào)。這些都要有事先的科學(xué)論證和預(yù)估。

即使是純公益的投資項(xiàng)目，地方政府也要盤算一下，這些項(xiàng)目到底對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)有多大的拉動(dòng)，從而使得地方政府有沒(méi)有可能可以通過(guò)增加稅基的方式間接地進(jìn)行補(bǔ)償。

觀察者網(wǎng)：國(guó)常會(huì)提到，要按照資金跟著項(xiàng)目走的要求，盡快將去年四季度發(fā)行的1.2萬(wàn)億元地方政府專項(xiàng)債券資金落到具體項(xiàng)目。抓緊發(fā)行今年已下達(dá)的專項(xiàng)債，用好中央預(yù)算內(nèi)投資，重點(diǎn)安排在建和能夠盡快開(kāi)工的項(xiàng)目，撬動(dòng)更多社會(huì)投資，力爭(zhēng)在一季度形成更多實(shí)物工作量。這是否可以認(rèn)為是“政策發(fā)力適當(dāng)靠前”的體現(xiàn)？在去年一季度經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的情況下，今年一季度穩(wěn)增長(zhǎng)壓力較大，這樣做是否有助于緩解壓力？

張軍：它能緩解壓力，也是因?yàn)樵跀?shù)字上能夠好看一點(diǎn)。我們的投資項(xiàng)目，特別是很多大的投資項(xiàng)目，國(guó)家和地方統(tǒng)計(jì)局一般會(huì)采取“形象進(jìn)度法”去測(cè)算項(xiàng)目的進(jìn)度。所謂“形象進(jìn)度法”就是統(tǒng)計(jì)員要到現(xiàn)場(chǎng)去看，比如說(shuō)這里要蓋個(gè)房子，或者那里要建個(gè)廠房，他們要親自到現(xiàn)場(chǎng)去看這個(gè)項(xiàng)目建到什么程度，大概占整個(gè)工期的百分之幾，以此來(lái)測(cè)算投資的規(guī)模。

所以很多地方政府都很關(guān)注這個(gè)事情，希望一季度有很多項(xiàng)目用眼睛可以看得見(jiàn)它的進(jìn)度。

“政策發(fā)力”主要是針對(duì)我們的財(cái)政和央行。比如說(shuō)我們的專項(xiàng)債要盡早安排，盡早落地；央行的信貸政策對(duì)今年的有效投資要能夠給予更多的支持；央行需要通過(guò)窗口指導(dǎo)到各個(gè)商業(yè)銀行等等。這樣逐步在金融系統(tǒng)里面形成一個(gè)更多地支持這些投資項(xiàng)目的氛圍。