在解放戰(zhàn)爭時(shí)期，我軍就是一個(gè)高度分權(quán)的體制，第一野戰(zhàn)軍、第四野戰(zhàn)軍等等獨(dú)立自主性都非常強(qiáng)。今天看林彪或者粟裕跟毛主席的電報(bào)，可以證明前線的自主性是相當(dāng)大的，有時(shí)他們可以不聽中央命令，而中央事后承認(rèn)他們是對的。國民黨軍隊(duì)不一樣，據(jù)說蔣介石會(huì)指揮到前線的團(tuán)、營長，這是一個(gè)高度集中化的體制。跟共產(chǎn)黨的軍隊(duì)比起來，國民黨軍隊(duì)不如共產(chǎn)黨的軍隊(duì)體制靈活，后者是一個(gè)集中和分權(quán)相結(jié)合的體制。解放以后，毛主席寫過《論十大關(guān)系》，其中一大關(guān)系就是中央和地方的關(guān)系。即便在中國的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，地方也有某種自主性，這和前蘇聯(lián)不同。

回到財(cái)政聯(lián)邦主義理論，這個(gè)理論在解釋中國改革后分權(quán)體制的形成時(shí)有其貢獻(xiàn)，但也有明顯缺點(diǎn)，它對地方政府的經(jīng)濟(jì)行為和動(dòng)機(jī)模式的解釋失之狹窄。不妨從錢穎一教授的著作里摘引幾段，他寫道：

最重要的是，維護(hù)市場的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制引入了地方之間的競爭，這產(chǎn)生了一些重要的經(jīng)濟(jì)效果。

第一，地方之間的競爭會(huì)促使地方政府努力提供一個(gè)良好的環(huán)境以吸納生產(chǎn)要素，如資本和勞動(dòng)力的流入，其典型做法包括：為要素所有者提供所有權(quán)保障，提供基礎(chǔ)設(shè)施，幫助市場進(jìn)入等?！貐^(qū)間的競爭為地方政府產(chǎn)生了很強(qiáng)的刺激，促使它們?nèi)ヅμ峁┳詈玫牡胤焦伯a(chǎn)品和保護(hù)要素所有者的利益。

第二，硬預(yù)算約束意味著地方政府有可能破產(chǎn)，這會(huì)促使地方政府在財(cái)政上慎重從事。硬預(yù)算約束會(huì)在支出環(huán)節(jié)上限制地方政府對虧損企業(yè)給予不斷的救濟(jì)，把政府的財(cái)政行為限制在對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有用的服務(wù)性支出上，例如，基礎(chǔ)設(shè)施、住宅等，以便為生產(chǎn)要素向本地區(qū)的流入創(chuàng)造一個(gè)良好環(huán)境。[6]

在這些論述里，地方政府的作用，局限在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所能設(shè)想的范圍內(nèi)，即提供公共產(chǎn)品，包括產(chǎn)權(quán)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。在財(cái)政聯(lián)邦主義理論之外，還有所謂晉升錦標(biāo)賽理論。該理論強(qiáng)調(diào)GDP增長對于官員晉升的重要性，但在涉及地方政府官員通過哪些行為帶來GDP的增長時(shí)，基本上和財(cái)政聯(lián)邦主義的觀點(diǎn)如出一轍。錦標(biāo)賽理論的另一特點(diǎn)是把地方政府還原為個(gè)人，以地方政府官員的行為和動(dòng)機(jī)模式代替政府作為一個(gè)組織的行為和動(dòng)機(jī)模式，具有方法論個(gè)人主義的特點(diǎn)。[7]

上述兩種理論的共同缺失在于，第一，在解釋地方政府行為時(shí)，將政府的作用限定為界定產(chǎn)權(quán)、監(jiān)督合同的履行等等，大體局限在減低交易成本的范圍內(nèi)，因此，這些理論可以看作新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)或新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)在中國的運(yùn)用和發(fā)展。

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，有利于經(jīng)濟(jì)增長的包容性政府就是一個(gè)小政府，類似于亞當(dāng)·斯密筆下的“守夜人”，但實(shí)際上，在中國地方政府的經(jīng)濟(jì)作用比這要大得多。一個(gè)比較典型的故事是奇瑞汽車的發(fā)展。在奇瑞汽車以前，中國的家庭轎車業(yè)被桑塔納、捷達(dá)和富康主導(dǎo)，且價(jià)格頗高。奇瑞汽車是安徽省政府和蕪湖市政府投資成立的地方性國有企業(yè)。隨著奇瑞汽車和其他自主品牌汽車入市以后，經(jīng)濟(jì)型轎車的價(jià)格應(yīng)聲下降。奇瑞當(dāng)時(shí)的一款微型車QQ遍及大街小巷。不少人以為，政府干預(yù)必然造成價(jià)格體系的扭曲，這使得市場不能有效地發(fā)揮資源配置的作用，這是一個(gè)教條，影響了很多人，甚至一些反對新古典主義的理論（如英國學(xué)者韋德以臺(tái)灣地區(qū)為案例而提出的發(fā)展型政府理論），有時(shí)也不能徹底地拋棄這個(gè)教條。[8]

在中國家用轎車業(yè)的發(fā)展中，政府行為不是扭曲了價(jià)格，而是“搞對”了價(jià)格。在沒有奇瑞汽車之前，桑塔納、捷達(dá)所主宰的市場價(jià)格就是對的嗎？那是一個(gè)典型的寡頭壟斷市場。事實(shí)上，正是因?yàn)橐云嫒鹌嚍榇淼囊慌就疗放破髽I(yè)進(jìn)入汽車市場后，家用汽車業(yè)才提高了競爭程度，價(jià)格才真正變得合理，消費(fèi)者也得到了更多實(shí)惠。

奇瑞汽車進(jìn)入市場后，我國汽車市場的價(jià)格逐漸變得合理

今天，中國家用汽車業(yè)是全球最具有競爭性的市場，眾多國有企業(yè)、民營企業(yè)以及合資企業(yè)同臺(tái)競技，共同為這個(gè)市場的繁榮和發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。令人遺憾的是，經(jīng)濟(jì)學(xué)界對這個(gè)行業(yè)缺乏研究，甚至刻意忽略了該行業(yè)的發(fā)展所包含的那些極具啟示性的經(jīng)驗(yàn)。

如果在這樣一個(gè)具有典型意義的部門，國有企業(yè)可以在競爭中得到發(fā)展，甚至提高了行業(yè)的競爭性，那些反對國有企業(yè)可以搞好搞活的片面看法，就不會(huì)有立足之地。那種認(rèn)為政府行為只能導(dǎo)致價(jià)格扭曲、國有企業(yè)敵視競爭的觀點(diǎn)，事實(shí)上都是市場原教旨主義者在無視現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上堅(jiān)持的神話。

概而言之，在上述例子里我們可以看到，地方政府所起的作用，絕對不僅僅是監(jiān)督合同的履行或者界定產(chǎn)權(quán)，而是直接扮演了熊彼特意義上的企業(yè)家。企業(yè)家絕不僅僅是像馬云這樣的個(gè)人，它可以是一個(gè)組織，熊彼特將這一組織看作巨型公司，而在中國經(jīng)濟(jì)里，還有地方政府。

第二，在解釋地方政府的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)時(shí)，財(cái)政聯(lián)邦主義等理論將其歸于稅收最大化，這對于理解地方政府的目標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。[9] 從方法論的角度看，一個(gè)僅僅追求稅收最大化的政府，和斯密筆下的守夜人政府，沒有什么區(qū)別。假定地方政府追求的只是稅收，暗中假設(shè)了政府只是自由主義的“小政府”，這是理論上的先入之見，絲毫不符合中國經(jīng)濟(jì)的實(shí)際。錦標(biāo)賽競爭理論將地方政府的動(dòng)機(jī)歸于GDP，這個(gè)假設(shè)在某些情況有解釋力，但問題是，GDP并不是地方政府實(shí)際支配的收入，且GDP的增長率和地方政府實(shí)際支配收入的增長率相比，也不一定總是正相關(guān)。[10]