【文/觀(guān)察者網(wǎng)專(zhuān)欄作者 田飛龍】

當(dāng)?shù)貢r(shí)間10月15日，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院全會(huì)審議通過(guò)了“香港人權(quán)與民主法案”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“香港法案”）。此前的9月25日，該法案已經(jīng)由美國(guó)參眾兩院外交委員會(huì)通過(guò)，看樣子美國(guó)是鐵了心要對(duì)香港事務(wù)進(jìn)行更為直接、具體及深入的干預(yù)。

從法案具體進(jìn)程來(lái)看，這一法案目前已經(jīng)通過(guò)了“引入程序”（Introduced）、“參議院程序”（Passed Senate），接下來(lái)再經(jīng)過(guò)“眾議院程序”（Passed House）、“差異解決程序”（Resolving Differences）及“總統(tǒng)簽署程序”（To President），就將最終公布為生效法律。以目前的中美關(guān)系惡化情勢(shì)、貿(mào)易談判僵局以及香港牌的獨(dú)特政治效用來(lái)看，該法案預(yù)期11月份會(huì)正式通過(guò)所有立法程序而成為法律。

該法案將為美國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)的調(diào)查、制裁以及美國(guó)國(guó)會(huì)的有關(guān)監(jiān)督與決策行為提供國(guó)內(nèi)法依據(jù)，以進(jìn)一步完善美國(guó)干涉香港事務(wù)的國(guó)內(nèi)法制基礎(chǔ)。不過(guò)，特朗普行政當(dāng)局對(duì)法案具體條款在執(zhí)行上有著較大的政策裁量權(quán)，這就為中美政治博弈及利益協(xié)調(diào)留下了一定空間。美國(guó)的國(guó)家行為邏輯中潛藏著一種深刻的“商業(yè)化邏輯”，漫天要價(jià)，就地還錢(qián)，依靠強(qiáng)大的實(shí)力優(yōu)勢(shì)首先造成對(duì)他國(guó)不利的法律或政策處境，再以緩和這一處境為由要求他國(guó)妥協(xié)及犧牲利益，空手套白狼。國(guó)際法缺乏對(duì)強(qiáng)權(quán)政治下敲詐勒索行為的法律規(guī)制，這使得美國(guó)的這種無(wú)法無(wú)天的利益榨取行為屢試不爽。這是國(guó)際法治的一個(gè)顯著漏洞。

10月16日，外交部對(duì)美通過(guò)所謂“香港人權(quán)與民主法案”表示強(qiáng)烈憤慨和堅(jiān)決反對(duì)（資料圖）

這一法案既是美國(guó)戰(zhàn)略“鷹派”的杰作，也是香港反對(duì)派極力游說(shuō)的產(chǎn)物。華盛頓的對(duì)華鷹派以一種極度的幽怨和泄憤心態(tài)推動(dòng)通過(guò)了這一可能引發(fā)中美關(guān)系進(jìn)一步緊張的敏感法案。與此同時(shí)，美國(guó)也在極力推動(dòng)“臺(tái)北法案”，以全力維護(hù)臺(tái)灣的“邦交國(guó)秩序”，確保臺(tái)灣具有最低限度的國(guó)際地位與影響力。美國(guó)傾盡國(guó)家立法資源和全球性戰(zhàn)略資源而支持香港反對(duì)派及臺(tái)獨(dú)勢(shì)力，是一種典型的對(duì)他國(guó)國(guó)內(nèi)事務(wù)的“長(zhǎng)臂管轄”。美國(guó)對(duì)港獨(dú)、臺(tái)獨(dú)勢(shì)力輕率許下承諾，如今又以國(guó)家立法履行相關(guān)承諾，對(duì)這些分離勢(shì)力可謂仁至義盡，但對(duì)中國(guó)國(guó)家主權(quán)利益以及國(guó)際法原則卻構(gòu)成了直接的損害。

美國(guó)的這一干預(yù)行為無(wú)論以國(guó)內(nèi)法制的何種形態(tài)及程序呈現(xiàn)，均不具有任何國(guó)際法的合法性基礎(chǔ)，執(zhí)行這些法律的也只能是美國(guó)的自然實(shí)力，而不是任何規(guī)范性的法律力量。在美國(guó)國(guó)境之外，美國(guó)并不享有跨境管轄的法律特權(quán)。在國(guó)際法世界里，美國(guó)是普通的主權(quán)國(guó)家。然而，美國(guó)例外主義及美國(guó)實(shí)質(zhì)性的帝國(guó)法權(quán)，建立的則是一種嚴(yán)密維護(hù)“美國(guó)治下的和平”的美國(guó)式全球權(quán)力秩序。因此，在美國(guó)精英的法律世界觀(guān)中，不僅有著“法律東方主義”的歧視性思維，更有著國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法混同的法律霸權(quán)思維。香港法案是美國(guó)法律世界觀(guān)的直接投射。

這部法案在美國(guó)法律體系中歸屬于“外交關(guān)系法”，但主要功能并非服務(wù)于美國(guó)的平等外交，而是服務(wù)于帝國(guó)霸權(quán)的干涉需要，為其干涉行為提供合法性依據(jù)。美國(guó)是法治形式主義非常凸顯的國(guó)家，“政策法律化”是其一貫的治理行為習(xí)慣。香港法案的主要內(nèi)容本來(lái)屬于美國(guó)外交政策范疇，但卻被制定成國(guó)會(huì)法律。這一方面凸顯了美國(guó)國(guó)會(huì)在外交權(quán)領(lǐng)域的重要影響力，同時(shí)也在一定程度上限制了總統(tǒng)的外交政策選擇。

美國(guó)是三權(quán)分立體制的國(guó)家，三權(quán)之間不僅有著憲法條款上的規(guī)范分權(quán)，還有著具體權(quán)力實(shí)踐上的動(dòng)態(tài)攻守。這種外交權(quán)上的立法與行政分權(quán)制衡，甚至在1979年的對(duì)臺(tái)立法上就已凸顯：1979年中美建交，以行政公報(bào)形式確立“斷交、廢約、撤軍”的政治共識(shí)，但同期的美國(guó)國(guó)會(huì)悍然通過(guò)《與臺(tái)灣關(guān)系法》，確立對(duì)總統(tǒng)外交權(quán)限的限制以及對(duì)臺(tái)灣政策的立法澄清。近年來(lái)，美國(guó)不斷通過(guò)涉臺(tái)立法如《臺(tái)灣旅行法》、《臺(tái)灣保證法》等突破“中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)”確認(rèn)的外交政策基礎(chǔ)，表現(xiàn)出越來(lái)越強(qiáng)的干預(yù)主義特征。香港法案屬于美國(guó)國(guó)會(huì)立法干預(yù)主義的再一次體現(xiàn)。

從法案歸屬的部門(mén)法體系及制度功能來(lái)看，香港法案是對(duì)1992年《香港政策法》的修訂和升級(jí)。因此，必須從《香港政策法》的完整體系來(lái)理解和應(yīng)對(duì)這部新的涉港法案。

《香港政策法》制定于中國(guó)改革轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)間點(diǎn)，基本背景包括：其一，美國(guó)因應(yīng)《中英聯(lián)合聲明》及香港回歸帶來(lái)的香港地位與港美關(guān)系變化，從法律技術(shù)而言有確認(rèn)和調(diào)整新的港美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的立法需要，美國(guó)同期也制定了《澳門(mén)政策法》；其二，1989事件后香港民主派對(duì)美加強(qiáng)游說(shuō)以及美國(guó)鷹派對(duì)華制裁力量推動(dòng)，造成《香港政策法》越過(guò)單純的經(jīng)貿(mào)議題而觸及對(duì)所謂香港人權(quán)與民主的保障問(wèn)題。

2019年的香港法案則屬于1992年法案中對(duì)香港人權(quán)與民主保障條款的細(xì)化與系統(tǒng)化，因應(yīng)回歸22年來(lái)尤其是十八大以來(lái)中央“積極治港”帶來(lái)的香港治權(quán)結(jié)構(gòu)及對(duì)外關(guān)系上的若干變化。事實(shí)上，1992年法案通過(guò)后，一直有香港反對(duì)派及美國(guó)鷹派力量試圖借助具體的央港沖突事件推進(jìn)法案修訂，但囿于中美關(guān)系的起伏不定與總體可控，美國(guó)國(guó)會(huì)的修訂共識(shí)一種未能穩(wěn)定形成。

從1992年以來(lái)，美國(guó)駐港總領(lǐng)事館依法制定發(fā)布了若干份“香港政策法年報(bào)”（1997-2007以及2015-2019）。美國(guó)依據(jù)《香港政策法》對(duì)香港自治地位的所謂“監(jiān)察”集中于回歸后十年以及最近的五年。美國(guó)將香港經(jīng)貿(mào)地位與香港自治地位（主要是人權(quán)與民主狀況）掛鉤，將香港嚴(yán)格識(shí)別為區(qū)別于內(nèi)地的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)、司法管轄區(qū)甚至政治實(shí)體。美國(guó)的香港政策法及最新法案將香港的經(jīng)貿(mào)獨(dú)立性混同于政治獨(dú)立性，對(duì)香港人權(quán)與民主事務(wù)進(jìn)行了超常規(guī)干預(yù)，嚴(yán)重違反了“一國(guó)兩制”與基本法秩序。

從法案的具體內(nèi)容來(lái)看，包含十章，較為全面地確認(rèn)、修訂和升級(jí)了1992年法案中有關(guān)香港人權(quán)與民主的保障性規(guī)定：（1）法案簡(jiǎn)稱(chēng)；（2）關(guān)鍵詞定義；（3）政策聲明；（4）對(duì)1992年香港政策法的修訂；（5）關(guān)于香港執(zhí)行美國(guó)出口管制與制裁法律的年度報(bào)告；（6）保護(hù)美國(guó)公民及其他人士免于引渡至中國(guó)內(nèi)地；（7）對(duì)以綁架、拐騙、劫持等方式壓制香港人自由的責(zé)任人的識(shí)別（包括“銅鑼灣書(shū)店事件”的相關(guān)責(zé)任人）：（8）特定外國(guó)人及其家庭成員的拒簽政策；（9）金融制裁措施；（10）對(duì)國(guó)會(huì)的報(bào)告義務(wù)（含提供人員清單）。

這些法案條款主要進(jìn)行了如下方面的規(guī)制：其一，對(duì)香港憲制基礎(chǔ)及香港人權(quán)與民主的認(rèn)知與保障；其二，對(duì)香港自治地位與經(jīng)貿(mào)地位的年度評(píng)估；其三，對(duì)香港抗?fàn)幦耸康膬?yōu)待與保護(hù)；其四，對(duì)侵害香港人自由權(quán)利的執(zhí)法者的制裁；其五，對(duì)香港遵守美國(guó)出口管制情況的調(diào)查與制裁；其六，對(duì)美國(guó)在港公民與利益的保護(hù)。