三、《突發(fā)事件應(yīng)對法》中關(guān)于“信息公開”存在的重要問題

武漢疫情披露不及時讓我們發(fā)現(xiàn)了問題，并且讓《突發(fā)事件應(yīng)對法》確立的原則和價值得到了重新發(fā)掘，并開始注重該法與其他單行法之間的一致性和銜接性。該事件之后，有學(xué)者開始呼吁盡快修訂《傳染病防治法》，以保證其與《突發(fā)事件應(yīng)對法》確立的精神和原則相一致，改變原有的“條”重于“塊”的體制色彩。這既是對《突發(fā)事件應(yīng)對法》基本原則和價值的肯定，也是具體的法律解釋和適用上的進步。

但筆者認(rèn)為《突發(fā)事件應(yīng)對法》作為我國應(yīng)急管理領(lǐng)域龍頭性法律，雖然在原則理念上作出了突出貢獻，但是其與配套規(guī)定以及具體操作適用上仍存在嚴(yán)重混亂。筆者甚至認(rèn)為，上述論及的疫情披露不及時，以及《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《傳染病防治法》之爭等等現(xiàn)象，某種程度上與這種混亂存在一定聯(lián)系，甚至誘發(fā)了疫情信息公開的混亂和無序。具體問題筆者分述如下：

（一）“突發(fā)事件”缺乏全國統(tǒng)一的分級標(biāo)準(zhǔn)

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三條規(guī)定：“按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，從其規(guī)定。突發(fā)事件的分級標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院或者國務(wù)院確定的部門制定?！?

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十二條規(guī)定：“國家建立健全突發(fā)事件預(yù)警制度?？梢灶A(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的預(yù)警級別，按照突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展勢態(tài)和可能造成的危害程度分為一級、二級、三級和四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色標(biāo)示，一級為最高級別。預(yù)警級別的劃分標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院或者國務(wù)院確定的部門制定?！?

從上述規(guī)定可知，四級突發(fā)事件的分級標(biāo)準(zhǔn)是什么？預(yù)警、響應(yīng)主體分別是誰？《突發(fā)事件應(yīng)對法》并沒有明確界定，而是交由國務(wù)院或者國務(wù)院確定的部門制定。但是目前我國尚無法規(guī)規(guī)章對突發(fā)事件分級作出統(tǒng)一規(guī)定。

根據(jù)之前所述，我國應(yīng)急管理一直以來是分類、線性管理的，換言之，各類不同的突發(fā)事件有著各自不同的分級標(biāo)準(zhǔn)。至于各類突發(fā)事件的詳細(xì)響應(yīng)等級以及預(yù)警等級劃分，實踐中則要需要參照各類專項應(yīng)急預(yù)案來判定。比如，國務(wù)院先后發(fā)布的各類專項應(yīng)急預(yù)案有：《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》、《國家通信保障應(yīng)急預(yù)案 》、《國家核應(yīng)急預(yù)案 》、《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案 》、《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案 》等。

這些專項預(yù)案與總體預(yù)案一起構(gòu)成了我國的全國突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系。不同領(lǐng)域、不同性質(zhì)事件的應(yīng)急預(yù)案的分級標(biāo)準(zhǔn)各有不同，但是事件的定性本身就會導(dǎo)致時間的拖延和不同責(zé)任主體相互的推諉。例如，2015年6月1日“東方之星”號客輪翻沉事件，湖北省、重慶市、交通運輸部、湖南省等前期都就責(zé)任主體而發(fā)生爭論，同時，該事件到底由氣象原因引發(fā)，還是安全生產(chǎn)事故，適用什么應(yīng)急預(yù)案，也引發(fā)各種爭論。

此外，實踐中預(yù)案除了專項領(lǐng)域不同外，還包括各種不同類別，比如總體預(yù)案、專項預(yù)案、部門預(yù)案、地方預(yù)案等各種類別。某些地方法規(guī)甚至還授權(quán)“各地可根據(jù)本地區(qū)實際情況制訂適合當(dāng)?shù)厍闆r的應(yīng)急響應(yīng)級別”，而各地分級標(biāo)準(zhǔn)也并非由地方法規(guī)制定，而是由某些地方政府部門制定。因而如此一來，事件級別、預(yù)警級別、響應(yīng)級別不僅有不同領(lǐng)域的級別、不同類別的級別，還有了各級政府的級別、不同政府部門的級別。因此，在每項具體的突發(fā)事件中，分級標(biāo)準(zhǔn)最終在一片紛繁蕪雜中，被具體化、個案化。而上述信息一經(jīng)向公眾發(fā)布，紅橙黃藍(lán)滿天飛，普通老百姓根本搞不懂是哪級政府的級別，也不明白這些不同等級、不同的類別的級別之間具體有何區(qū)別和聯(lián)系，對外發(fā)布的意義已經(jīng)減半。

（二）突發(fā)事件上報之后，“分級負(fù)責(zé)”權(quán)責(zé)范圍不明

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第七條規(guī)定：“縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)；……突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級人民政府應(yīng)當(dāng)立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織開展應(yīng)急救援和處置工作，并立即向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報。突發(fā)事件發(fā)生地縣級人民政府不能消除或者不能有效控制突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會危害的，應(yīng)當(dāng)及時向上級人民政府報告。上級人民政府應(yīng)當(dāng)及時采取措施，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急處置工作。法律、行政法規(guī)規(guī)定由國務(wù)院有關(guān)部門對突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)的，從其規(guī)定；地方人民政府應(yīng)當(dāng)積極配合并提供必要的支持?！?

第八條：“……縣級以上地方各級人民政府設(shè)立由本級人民政府主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、駐當(dāng)?shù)刂袊嗣窠夥跑姾椭袊嗣裎溲b警察部隊有關(guān)負(fù)責(zé)人組成的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級人民政府各有關(guān)部門和下級人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對工作；……。上級人民政府主管部門應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)，指導(dǎo)、協(xié)助下級人民政府及其相應(yīng)部門做好有關(guān)突發(fā)事件的應(yīng)對工作?！?