三、憲制結(jié)構(gòu)中軍政關(guān)系的動(dòng)態(tài)演變

以憲法中的軍事條款為基礎(chǔ)所建立的軍政關(guān)系在實(shí)踐中所發(fā)揮的效果似乎是相當(dāng)成功的。畢竟，無(wú)論是聯(lián)邦黨人還是反聯(lián)邦黨人在制憲討論中最為擔(dān)憂(yōu)的那些問(wèn)題都沒(méi)有出現(xiàn)，既沒(méi)有出現(xiàn)國(guó)內(nèi)的軍事獨(dú)裁，也沒(méi)有出現(xiàn)外來(lái)的強(qiáng)敵入侵。在歷次對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)中，尤其是兩次世界大戰(zhàn)中，美國(guó)都成為了勝利一方，更表明了美國(guó)的軍政關(guān)系發(fā)揮了積極影響。

那么，這是否表明美國(guó)憲制中對(duì)于軍政關(guān)系的預(yù)設(shè)值得作為一個(gè)理想的模型而認(rèn)可？

對(duì)此需要注意的是，軍政關(guān)系的實(shí)踐也并非一直如其預(yù)設(shè)的框架那樣穩(wěn)定，而是受到內(nèi)外政治的影響處于動(dòng)態(tài)的發(fā)展變遷之中。因此，我們需要在歷史變遷的語(yǔ)境中來(lái)理解美國(guó)軍政關(guān)系。

在變遷過(guò)程中，軍政關(guān)系的預(yù)設(shè)結(jié)構(gòu)中各方面力量經(jīng)歷的此消彼長(zhǎng)與國(guó)內(nèi)和國(guó)際政治有著緊密的聯(lián)系。因此，對(duì)這一歷史進(jìn)程的考察，也就需要結(jié)合內(nèi)外政治兩方面加以展開(kāi)。美國(guó)對(duì)外的軍事與戰(zhàn)略的動(dòng)力影響到國(guó)內(nèi)政治中軍政關(guān)系各方面力量的消長(zhǎng)。

對(duì)于這一基本框架的界定，可以通過(guò)對(duì)美國(guó)憲法中關(guān)于軍事條款的觀(guān)察，進(jìn)一步從正規(guī)軍與民兵、軍政與軍令、陸軍與海軍這幾個(gè)維度來(lái)展開(kāi)。

憲制體系中的民兵與正規(guī)軍框架構(gòu)成了最典型的美國(guó)特色。

雖然聯(lián)邦黨人與反聯(lián)邦黨人對(duì)于美國(guó)的安全形勢(shì)與保衛(wèi)國(guó)家安全的方式存在著顯著的分歧，但還是將民兵與新生共和國(guó)的民主和自由結(jié)合在一起。根據(jù)憲法中的民兵條款，民兵的雙重控制結(jié)構(gòu)使之在聯(lián)邦與州之間左右逢源，免于完全歸屬某一方，無(wú)論在中央與地方都成為一種舉足輕重的力量，民兵在憲制結(jié)構(gòu)中的這種地位，既來(lái)自作為重要軍事力量的現(xiàn)實(shí)功能，也來(lái)自所代表的政治正當(dāng)性。

隨著戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)的發(fā)展，這種軍事力量的現(xiàn)實(shí)功能表現(xiàn)出衰落的趨勢(shì)。

首先，大規(guī)模的現(xiàn)代化戰(zhàn)爭(zhēng)需要更嚴(yán)明的紀(jì)律和更統(tǒng)一的指揮。在美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)中，更體現(xiàn)民兵傳統(tǒng)的南方軍隊(duì)始終是缺乏紀(jì)律性的游擊作戰(zhàn)，甚至自由散漫到脫離戰(zhàn)場(chǎng)回家照顧家庭或是料理私事，這種特性在許多關(guān)鍵時(shí)刻導(dǎo)致戰(zhàn)役的失利。[33]

其次，現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)具有更高的技術(shù)水平與專(zhuān)業(yè)化分工程度，這意味著軍隊(duì)的戰(zhàn)斗力來(lái)自更高技術(shù)水平的裝備與更專(zhuān)業(yè)化的訓(xùn)練，這一切難以通過(guò)寓兵于民的方式達(dá)到。因此，作為軍事力量的民兵實(shí)際上不再是表現(xiàn)出傳統(tǒng)中“召之即來(lái)來(lái)之能戰(zhàn)”的公民軍人特性，而是成為更專(zhuān)業(yè)性的獨(dú)立武裝力量。

以憲法中的民兵條款為基礎(chǔ)，國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)成為一種常備軍之外的常備軍形態(tài)。1903年國(guó)會(huì)通過(guò)的《迪克法案》（Dick Act）確立了國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)作為組織化的軍隊(duì)預(yù)備力量的性質(zhì)，提供了更充足的聯(lián)邦資金支持，與未完成這種組織建設(shè)的傳統(tǒng)民兵形態(tài)形成了明確區(qū)分。[34]國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)具有的高度專(zhuān)業(yè)化性質(zhì)，加上以民兵形態(tài)作為包裝，使之在憲法民兵條款基礎(chǔ)上成為一支強(qiáng)勢(shì)的政治力量，甚至自稱(chēng)為“帝國(guó)之內(nèi)的帝國(guó)”。[35]

隨著美國(guó)軍事實(shí)力的持續(xù)增強(qiáng)，美國(guó)的對(duì)外政策從孤立的門(mén)羅主義走向更具擴(kuò)張性，意味著國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)需要具有更強(qiáng)的對(duì)外投放能力才能夠體現(xiàn)出現(xiàn)實(shí)功能，而非通過(guò)傳統(tǒng)的保家衛(wèi)國(guó)功能來(lái)體現(xiàn)實(shí)際意義。因此，當(dāng)正規(guī)軍的動(dòng)員效率與規(guī)模不足時(shí)，國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)就被快速轉(zhuǎn)入現(xiàn)役，作為聯(lián)邦的軍事力量投入到對(duì)外軍事活動(dòng)中。

為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，在國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)中增加了戰(zhàn)略空運(yùn)、空中加油部隊(duì)等空軍部隊(duì)，陸軍則建立了作為“現(xiàn)役和后備役部隊(duì)一體化”建設(shè)試驗(yàn)單位的陸軍國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)第 7步兵師和第24步兵師，這兩個(gè)師均由3個(gè)得到加強(qiáng)的國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)旅組成，由現(xiàn)役將軍任師長(zhǎng)，并與所屬正規(guī)部隊(duì)實(shí)現(xiàn)了“作戰(zhàn)技能無(wú)縫隙，組織體制無(wú)縫隙，武器裝備無(wú)縫隙”的“無(wú)縫隙對(duì)接”，平時(shí)就“處于現(xiàn)役狀態(tài)”，“能夠在90天內(nèi)完全投入部署”。[36]

國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)的專(zhuān)業(yè)化建設(shè)模式，又使之進(jìn)一步延伸出相關(guān)的組織化形態(tài)，最為突出的就是高中和大學(xué)建立了“預(yù)備役軍官訓(xùn)練團(tuán)”（ROTC），吸收學(xué)生參與軍事訓(xùn)練。經(jīng)過(guò)軍事訓(xùn)練的公民，重塑了公民軍人的傳統(tǒng)，他們與統(tǒng)一的、體系化的聯(lián)邦軍隊(duì)形成了更密切的關(guān)聯(lián)，而不是成為獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期那樣區(qū)域性的自我組織的民兵集團(tuán)。[37]

當(dāng)國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)積極地借助于憲法中的民兵條款謀取自身強(qiáng)勢(shì)的政治地位時(shí)，這并不表明預(yù)設(shè)的憲制結(jié)構(gòu)得到了實(shí)現(xiàn)，反而意味著立憲者所構(gòu)想的那種民兵體制已不復(fù)存在。“全民皆兵”被異化為持槍權(quán)，不再具有公民整體團(tuán)結(jié)起來(lái)保衛(wèi)國(guó)家的意義，而只是表達(dá)公民個(gè)體抵抗聯(lián)邦或州可能的暴政這種象征性的政治意義。[38]

美國(guó)國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)（資料圖/東方IC）

從憲法的分權(quán)原則出發(fā)，對(duì)于軍政權(quán)與軍令權(quán)在國(guó)會(huì)與總統(tǒng)之間進(jìn)行了劃分。

國(guó)會(huì)的權(quán)力通過(guò)撥款、立法與調(diào)查監(jiān)督這樣的方式來(lái)發(fā)揮，在憲法中得到了更為明確的規(guī)定。國(guó)會(huì)所決定的外援、防御和其他撥款，以及相關(guān)的立法，比多數(shù)總統(tǒng)在多數(shù)時(shí)候所做的事情更能決定合眾國(guó)在世界范圍內(nèi)以什么姿態(tài)出現(xiàn)。[39]總統(tǒng)則被直接規(guī)定為“陸海軍總司令”這一抽象形態(tài)，也就是說(shuō)，以文官實(shí)現(xiàn)對(duì)軍事力量的控制可以形成立法機(jī)關(guān)的控制與行政機(jī)關(guān)的控制兩種模式。

在立憲者看來(lái)，這種分權(quán)能夠利用立法與行政機(jī)關(guān)之間的制衡，最大程度上避免軍隊(duì)對(duì)自由的威脅，因?yàn)椤耙恢嫶蟮侥軌驀?yán)重威脅這些自由的軍隊(duì)，只有逐漸增大才能形成；這就不僅需要立法機(jī)關(guān)和行政部門(mén)的暫時(shí)結(jié)合，而且需要長(zhǎng)時(shí)期不斷的共謀”。[40]

在理想的模式下，國(guó)會(huì)能夠在平時(shí)為軍隊(duì)確定法律上和財(cái)政上的限制框架，從而使軍隊(duì)不可能成為一個(gè)針插不進(jìn)、水潑不進(jìn)的獨(dú)立王國(guó)，而總統(tǒng)則能夠在戰(zhàn)時(shí)保證軍隊(duì)按照文官政治家的決策去履行職責(zé)，不追求獨(dú)立的戰(zhàn)略目標(biāo)。