實際上，這樣的分權(quán)也使得軍方存在著選邊站隊的可能性。

理論上來說，軍方既可以形成直接面向國會的組織形式，根據(jù)國會立法來具體規(guī)定軍隊的組織形態(tài)，同時通過國會的撥款來保持這種形態(tài)；同時，軍方也可以直接接受總統(tǒng)作為統(tǒng)帥，為了行使這種統(tǒng)帥權(quán)力，在軍事指揮之外必然也包括一定程度上的日常管理。為了作戰(zhàn)指揮的必要，也有必要通過人事任命對軍隊實施控制，并進(jìn)而形成相應(yīng)的管理規(guī)則。

因此，總統(tǒng)作為總司令的這一職位究竟應(yīng)當(dāng)如何準(zhǔn)確界定，就存在更模糊因而也更開放的空間。聯(lián)邦最高法院在1850年宣布，總統(tǒng)的職責(zé)與權(quán)力都是“純粹的軍事權(quán)力”，作為總司令“被授權(quán)依法發(fā)布命令指揮陸海軍的行動”，并以“最有效騷擾、壓制并削弱敵人的方式運(yùn)用軍隊”。[41]

憲法所設(shè)計的總統(tǒng)與國會之間的這種分權(quán)結(jié)構(gòu)，并非一種完全均勢的穩(wěn)定狀態(tài)，而是處于一種動態(tài)博弈狀態(tài)。

對于國會而言，根據(jù)憲法所獲得的立法與撥款權(quán)力是重要的博弈手段。內(nèi)戰(zhàn)后，國會根據(jù)重建法解除了憲法規(guī)定的陸海軍總司令指揮駐南方陸軍的權(quán)力，這一時期實際上存在著兩支陸軍，一支屬于國會的駐南方陸軍，另一支則是接受總統(tǒng)指揮的履行和平時期職責(zé)的陸軍。[42]在《陸軍撥款法》和《1920年陸軍組織法》中，國會將總統(tǒng)作為全軍總司令的職權(quán)向陸軍總司令轉(zhuǎn)移，并形成文職的陸軍部長與陸軍參謀部之間的對峙關(guān)系。[43]

在國會采取該策略的同時，總統(tǒng)則展現(xiàn)出更為靈活的手段，將全軍統(tǒng)帥的職權(quán)借助于人事鏈條加以延伸。內(nèi)閣的文職軍種部長和各軍種的軍方首長形成兩條直接聯(lián)系總統(tǒng)的渠道，相互之間既有分工制約，也存在競爭關(guān)系，因此文職部長和軍事首長都努力與總統(tǒng)形成更為密切的關(guān)系，從而強(qiáng)化了總統(tǒng)的權(quán)力。

在這種博弈過程中，軍方也因為國會和總統(tǒng)關(guān)注的問題差異，而在不同問題上形成各自的傾向性，并以選邊站隊的方式加入到立法權(quán)與行政權(quán)的沖突中去。[44]與此同時，總統(tǒng)還常常以隱身白宮幕后的顧問，架空國會批準(zhǔn)的、具有明確憲法地位的內(nèi)閣部長的權(quán)力，例如國家安全顧問不由參議院批準(zhǔn)，“而竟能在一屆又一屆政府中傲慢地接管國務(wù)卿和國防部長的許多職責(zé)”。[45]

在軍事權(quán)的分化與制衡框架中，憲法確認(rèn)國會的權(quán)力是決定發(fā)動戰(zhàn)爭，在國會將國家?guī)霊?zhàn)爭狀態(tài)之后，進(jìn)行戰(zhàn)爭就成了總統(tǒng)的權(quán)力。[46]

憲法對軍事權(quán)的分配，顯示的是18世紀(jì)的戰(zhàn)爭觀?！?8世紀(jì)戰(zhàn)爭是有限戰(zhàn)爭，因為它是一種合法主權(quán)者的合法活動”。[47]在這種戰(zhàn)爭觀的支配下，發(fā)動戰(zhàn)爭是主權(quán)者所獨有的正當(dāng)權(quán)利。也就是說，國會對軍事事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力來自宣戰(zhàn)這一決策權(quán)力的自然延伸。但是， “宣戰(zhàn)”這一國會權(quán)力在現(xiàn)代的國際關(guān)系實踐中實質(zhì)上具有的意義被逐漸淡化了。

傳統(tǒng)國際法中的宣戰(zhàn)程序在現(xiàn)代戰(zhàn)爭中常常被忽略。這就意味著國會通過宣戰(zhàn)來行使的軍事權(quán)力處于懸置狀態(tài)，總統(tǒng)實際上更容易運(yùn)用行政權(quán)力來掌握軍事力量。當(dāng)美國進(jìn)入二戰(zhàn)中的歐洲戰(zhàn)場時，就是一場“還未宣布的戰(zhàn)爭”，羅斯?？偨y(tǒng)針對德國潛艇的襲擊給海軍下達(dá)了“當(dāng)場開火”的命令。[48]此后的朝鮮戰(zhàn)爭、越南戰(zhàn)爭，總統(tǒng)都在國會之前做出了軍事行動的決策。即使對于憲法中的宣戰(zhàn)權(quán)力進(jìn)行更廣義的解釋以捍衛(wèi)國會權(quán)力，也仍然必須承認(rèn)對外來襲擊進(jìn)行反應(yīng)未必是宣戰(zhàn)，并且也并非所有軍事行動都屬于戰(zhàn)爭。[49]

羅斯?？偨y(tǒng)（資料圖）

對于總統(tǒng)而言，進(jìn)行戰(zhàn)爭的權(quán)力，在現(xiàn)代化戰(zhàn)爭條件下意味著更迅速的決斷以及更全面的調(diào)動各方面資源。當(dāng)全面動員的“總體戰(zhàn)”成為現(xiàn)代戰(zhàn)爭不可避免的趨勢時，進(jìn)行戰(zhàn)爭的權(quán)力也就日益成為一種總體上的權(quán)力。

總統(tǒng)所擁有的總體性軍事權(quán)力的擴(kuò)張也帶來了統(tǒng)帥機(jī)構(gòu)的擴(kuò)充。

隨著戰(zhàn)爭形態(tài)的變化，憲法上所設(shè)計的陸海軍之分事實上難以適應(yīng)更為現(xiàn)代化的戰(zhàn)爭需求。二戰(zhàn)之后，總統(tǒng)提出建立一個單一的武裝部隊部門和單一首長的方案，雖然國會一再表示反對，但最終在1947年批準(zhǔn)了第三份方案。[50]《1947年國家安全法》在國會通過之后，明確了對軍隊的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制，也確立了總統(tǒng)通過行政機(jī)構(gòu)行使軍事權(quán)的基本框架。

國會明確表示：“為涉及國家安全的政府部門、機(jī)構(gòu)和職能提供綜合的政策與程序，建立國防部統(tǒng)一指揮、領(lǐng)導(dǎo)與控制陸?？杖齻€軍事部門?！盵51]因此，美國政府建立了國家安全委員會（National Security Council），其職能被界定為“向總統(tǒng)提供涉及國家安全問題的內(nèi)政、外交與軍事建議，從而使軍方與其他機(jī)構(gòu)在涉及國家安全的事務(wù)方面能夠更高效地合作”。[52]

《1947年國家安全法》通過以后，經(jīng)過1949年的修改，所確立的總統(tǒng)統(tǒng)帥權(quán)的基本框架是：總統(tǒng)通過國防部所屬的陸?？杖姺N部對全軍實施行政領(lǐng)導(dǎo)，通過國防部所屬的參謀長聯(lián)席會議對全軍部隊實施作戰(zhàn)指揮，通過國家安全委員會進(jìn)行戰(zhàn)略決策。