自從1947年國(guó)家安全法通過以來(lái)，國(guó)防部長(zhǎng)一直是總統(tǒng)處理一切與國(guó)防部有關(guān)事務(wù)的主要助手，國(guó)防部長(zhǎng)對(duì)軍事部門擁有法定的領(lǐng)導(dǎo)、指揮與控制權(quán)。國(guó)防部是全軍的最高統(tǒng)帥機(jī)關(guān)，由武裝部隊(duì)政策委員會(huì)、國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議和陸、海、空三軍種部組成。直至今天，國(guó)防部占聯(lián)邦政府雇員總數(shù)的比重長(zhǎng)期在35%至78%之間，是美國(guó)聯(lián)邦政府的第一大部。

美國(guó)五角大樓（資料圖/視覺中國(guó)）

1986年的戈德華特·尼科爾斯國(guó)防部重組法案高度加強(qiáng)了國(guó)防部長(zhǎng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)美軍指揮鏈進(jìn)行了改進(jìn)，明確由總統(tǒng)通過國(guó)防部長(zhǎng)直接指揮各聯(lián)合作戰(zhàn)司令部，參聯(lián)會(huì)主席作為最高軍事長(zhǎng)官，承擔(dān)總統(tǒng)與國(guó)防部長(zhǎng)首席軍事顧問的角色，但沒有決策和下達(dá)命令的權(quán)力，各軍種徹底退出作戰(zhàn)指揮鏈，專門負(fù)責(zé)軍政事務(wù)。在這樣的框架形成之后，總統(tǒng)的軍事權(quán)力變得更為完整，不再局限于戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期。

軍政關(guān)系的結(jié)構(gòu)變遷過程中，軍方對(duì)政治的參與和影響，始終同軍事力量在戰(zhàn)爭(zhēng)中所表現(xiàn)出來(lái)的現(xiàn)實(shí)功能結(jié)合在一起，這進(jìn)一步影響到各軍種相互之間的地位與權(quán)力。

對(duì)于各軍種而言，參與到軍政關(guān)系當(dāng)中時(shí)，形成地位與權(quán)力的基礎(chǔ)在于國(guó)家戰(zhàn)略的安排。陸軍與海軍在憲法規(guī)范中的不同規(guī)定受到了自由主義意識(shí)形態(tài)的影響，陸軍更有可能導(dǎo)致專制。更重要的是，美國(guó)的地理位置和周邊環(huán)境，陸權(quán)與海權(quán)之間的戰(zhàn)略考量，從根本上決定了陸軍和海軍的憲制地位。[53]

戰(zhàn)略具有的可變性也意味著憲制地位并非一成不變，因此，各軍種在適應(yīng)戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)發(fā)展的客觀形勢(shì)的同時(shí)，也積極做出了主觀努力，將國(guó)家戰(zhàn)略引向更有利于本軍種發(fā)揮作用的方向，以此取得相對(duì)于其他軍種的優(yōu)勢(shì)地位。

例如當(dāng)核武器被視為可以從根本上改變戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)之時(shí)，以遠(yuǎn)程轟炸機(jī)投放原子彈顯示出了最為突出的戰(zhàn)略意義，此前從屬于陸海軍的空軍在這樣的背景下獲得了獨(dú)立的戰(zhàn)略與政治地位，而海軍和陸軍的裝備、人員與預(yù)算都被大幅度裁減。針對(duì)這種狀態(tài)，陸軍與海軍也試圖尋求各種方式來(lái)論證自身對(duì)于核戰(zhàn)略的意義。[54]

同時(shí)，根據(jù)主要戰(zhàn)略對(duì)手的變化，以及新的軍事技術(shù)的出現(xiàn)，使得提出新戰(zhàn)略成為可能。[55]各軍種之間的博弈，又面對(duì)著軍事技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的對(duì)于多軍種聯(lián)合作戰(zhàn)的迫切需求，從而形成關(guān)于聯(lián)合作戰(zhàn)的新軍事理論。[56]這進(jìn)一步強(qiáng)化了總統(tǒng)整體上的軍事權(quán)力。在這樣的變遷過程中，憲法所設(shè)置的分權(quán)作為一種靜態(tài)的結(jié)構(gòu)，實(shí)際上并不能完全達(dá)成軍政關(guān)系的理想狀態(tài)。

四、憲制結(jié)構(gòu)之外的多元變量

對(duì)于憲制結(jié)構(gòu)中軍政關(guān)系變遷進(jìn)行的分析，顯示出在軍事與政治精英之間的博弈與憲制結(jié)構(gòu)之間形成動(dòng)態(tài)的調(diào)適。通過這一觀察視角，可以認(rèn)識(shí)到，不可將理想的軍政關(guān)系寄托于憲法規(guī)范所塑造的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，或是認(rèn)為美國(guó)憲法中所規(guī)定的軍事條款足以確立軍政關(guān)系上的長(zhǎng)治久安。

如果祛除了對(duì)于靜態(tài)的規(guī)范結(jié)構(gòu)所發(fā)揮的功能過于樂觀的估計(jì)，對(duì)美國(guó)軍政關(guān)系的思考也就需要更深入的理論視野，從制度的框架進(jìn)一步推進(jìn)到意識(shí)形態(tài)的框架。

在亨廷頓之前，對(duì)軍政關(guān)系進(jìn)行研究的主流觀點(diǎn)從兩個(gè)幾乎相互隔絕自成體系的角度展開，即自由民主角度（其研究焦點(diǎn)是保護(hù)民主價(jià)值觀不受外來(lái)威脅和內(nèi)部叛亂的破壞）和公民共和角度（其研究焦點(diǎn)是通過軍事組織中的公民進(jìn)行積極的公民協(xié)定來(lái)維持和推進(jìn)民主價(jià)值觀）。[57]這兩個(gè)角度的觀察，實(shí)質(zhì)上都強(qiáng)調(diào)的是民主如何駕馭軍事力量，對(duì)于軍事本身采取一種更為冷淡的態(tài)度。在這樣的視野中，意識(shí)形態(tài)的教條主義色彩也更為突出。

亨廷頓開啟了更具洞察力的思考，在此前的分析基礎(chǔ)上，對(duì)于軍事力量本身進(jìn)行了更為充分與細(xì)致的理解與分析，因此在軍政關(guān)系方面形成了更為現(xiàn)實(shí)與全面的綜合性體系。

亨廷頓（資料圖）

在這一體系中，軍事力量是一個(gè)更為專業(yè)化的職業(yè)團(tuán)體，以獨(dú)特的知識(shí)、技能、組織和倫理同其他職業(yè)區(qū)分開來(lái)。

從這一點(diǎn)出發(fā)，塑造軍政關(guān)系的變量進(jìn)一步增加，涉及到軍事職業(yè)化的程度以及職業(yè)軍隊(duì)的意識(shí)形態(tài)和社會(huì)主流政治意識(shí)形態(tài)之間的關(guān)系。

從這樣的變量出發(fā)，形成了“主觀文官控制”與“客觀文官控制”的區(qū)分。主觀文官控制試圖通過削減軍事力量來(lái)維護(hù)和平，卻常常事與愿違，導(dǎo)致好戰(zhàn)的文官集團(tuán)擴(kuò)張權(quán)力而刺激戰(zhàn)爭(zhēng)。而客觀文官控制保證了軍事職業(yè)的獨(dú)立性，使得軍事職業(yè)既不嘗試去干預(yù)政治，也能夠保障國(guó)家的軍事安全。

由此也可以得出結(jié)論，應(yīng)當(dāng)追求最大化軍事職業(yè)主義的客觀文官控制。這種文官控制并不要求擴(kuò)張文官權(quán)力、壓縮軍事力量，而是突出以軍事職業(yè)主義實(shí)現(xiàn)相對(duì)于政治的中立性，堅(jiān)持只從軍事視角而非政治視角來(lái)考慮問題。